中华民国时期西北地区的烟毒及禁政

 

发表于《社会公共安全研究：福建公安高等专科学校学报》2000年第5期

 [内容提要]：

本文研究了中华民国时期西北地区烟毒发展概况和北洋政府、南京国民政府时期西北地方政府的禁政措施。西北烟毒泛滥和西北军阀的破禁、勒种纵贩以及寓禁于征、烟土垄断有关，禁烟法令成为具文。南京国民政府六年禁政使烟毒泛滥得到一定的控制，但和预期仍有相当差距，其中原因与南京国民政府基于社会本位立法思想对禁烟和领事裁判权、断禁和渐禁、禁和征三大关系的认识以及具体禁烟的方式不无关系。前人的经验和教训值得我们借鉴。

[关键词]：中华民国、西北地区、烟毒、禁政

opium drugs and prohibitive policy of northwest area

 in Chinese Republican period

chu chenge

 

[abstract]:The article make studies of opium drugs’ develepment in northwest area in Chinese Republican period and prohibitive policy and measure in Beiyang Government and Nationalist China(Nanjing Government) period. opium drugs’ inundation in northwest area are with relation to warlord in northwest area ——violating a ban, forcing to plant, conniving at traffic, prohibiting by levy and monopoly of opium drugs. so the ban can’t put into effect. Inundation of opium drugs is controlled in a certain sense through Nationalist China(Nanjing Government)’s six-year-prohibition and measure. But the results don’t come up to expectations. The reason is that , Based on social departmentalism legislative thought, Nationalist China(Nanjing Government) comprehend three relations： prohibit opium drugs and consular jurisdiction, prohibit gradually and prohibit suddenly, prohibit and levy， and the concrete measures of prohibiting opium drugs .we can learn from predecessor and draw on their experience .

[key-word]: Republic of China、 northwest area、opium drugs、 prohibitive policy

 

 

一、       中华民国时期西北地区的烟毒概况

中国近代的“烟”专指现在的鸦片类毒品，20世纪初 “烟毒”作为一词合用，泛指所有毒品。烟毒走私泛滥使民族素质受到严重摧残，财富大量流失，社会生产力遭到极大破坏，经济发展严重受损，并且腐蚀统治机构，使社会矛盾迅速激化。1840年鸦片战争以后，禁烟法令事实上成为具文，特别是经过第二次鸦片战争，鸦片贸易合法化，全国进入了长期“弛禁”时期。19世纪末20世纪初随着国际国内的风云变幻，中央政府遂改变禁烟政策，1906年制定“十年禁烟”计划作为“新政”的一部分，全国进行了禁烟运动，取得了一定的效果。
经过清末的“二次禁烟”和民国初年革命巨浪席卷下的各省禁烟运动，泛滥成灾的鸦片烟毒在1917中英会勘完成时，基本上得到了有效控制（请看图1、图2[①]）。

在这种形势下，西北地区[②]的三省区都相继宣布土药烟苗已禁绝。但由于军阀割据与混战[③]，很快又或明或暗的开禁。（请看下表）

西北三省罂粟种植的绝禁与开禁[④]

 

在历届军阀的“栽培”下，西北再次成为全国主要的鸦片生产地和消费地。在20世纪20年代，陕西烟馆无村不有，禁烟局向每家烟店每日抽捐2－5元，烟价之低廉每两只需3角，因此，男女老少人人吸烟，烟民占总人口的50％以上，鸦片成为最普遍的应酬品。尽管如此，鸦片仍然供过于求，因此大量运往山西等地。[⑤]西安近郊的周至县，1925年植烟达 30万亩，全县的吸食者占总人口的21％。[⑥]宁夏一地就有烟店千家，每家烟店月纳烟捐20元，全省年销200万两，全省吸烟者不下数百万人，煤矿工人、黄包车夫几乎人人嗜好。在宁夏，“妇女之有鸦片嗜好者，更随地有之。常有嗜好而受孕之妇女，其胎儿在腹中即中烟毒，脱离母体之婴儿，往往必须用烟气喷面之后，始知啼哭！”记者范长江还这样描写：“一出（宁夏）省垣南门，即可看到非常广阔的湖潭，……两旁的土地中，一片片的鸦片烟苗，已盖在土上发出青青的颜色，有许多妇女和小孩，正在耘除鸦片地上的杂草” [⑦]。甘肃的罂粟种植则占农田的75％。[⑧]“肥美之田野中，以鸦片最重要！此时正收获期中，烟果林立，叶陌相连，农家妇女与儿童多在烟林中工作，辛辛苦苦，采此毒计”。全省城乡各地商业凋敝，不少地方“市上无一家卖食货的商店，公开零卖熟鸦片烟土的，倒有好几家，一角钱可以买好几口烟土，真物美价廉！[⑨] “有些地区，一家就有5根烟枪：夫妻儿女各一，还要留一杆待客。婴儿呱呱落地后，即在鸦片烟雾里成长，因此，孩提之时即能吸食，不吸烟便会夭亡。时人报导说，甘肃虽贫穷，然所积存的鸦片可供全省用15- 20年。[⑩]   

从全国罂粟种植来看，1929－1934年间是罂粟种植最多的年份。陕西省的军阀规定每个县须栽烟800—2000亩，植烟区为全省耕地面积的75％，鸦片的产值占农业总产值的90％[11]，30年代初达到种植顶峰，1933年达1．6万担，1934年为1.7万担。[12]1935年，据禁烟专员统计，全省烟田面积多达55万亩。而当时出版的《中国农村问题》一书记载：“陕西各县种烟亩数，最高者占地百分之九十，最低者百分之三十……陕西约有175万亩”，远远超过了禁烟专员的统计。[13]宁夏罂粟占耕地面积的35%，1934年鸦片产量为1196担，1935年增至7140担，号称“十万亩大烟，十万支（烟）枪”。甘肃除贫瘠之地外，每县都植有罂粟，罂粟地达50万亩左右。蒋介石势力主甘的头几年，所有军费，仍由各县烟苗项下征款，甘肃之烟患较北洋时期有过之而无不及。1935年以后，由于国民政府实行“六年禁烟”“两年禁毒”计划，抗战后进行“两年断禁”取得了一定的效果，西北鸦片烟毒泛滥的势头有所回落（请看下表）。

 

甘肃省1931-1939年罂粟种植、土烟产量、罚款及税收情况一览表[14]

 

 

甘肃省1935-1938年烟土产量及吸耗、外销量一览表（单位：万两）[15]

 

	1935	1936	1937	1938．6[16]
吸耗	222	222	222	104
外销	431	1022[17]	482	97
产量	800	700	620	全省禁种

 

应指出的是，抗战期间，陕西由于鸦片来源日少，烟价日高，制毒业乘时而起。加之日寇向国统区推行毒化政策，陕西又紧接晋、豫、鄂等省，故毒品销售在三秦大地日益猖撅。海洛因的制造和贩运很快取代了鸦片的种植、贩运。潼关、西安、宝鸡，特别是邻近毒品泛滥川东的汉中各县，毒案时发。宁夏省吴（忠）灵（武）地区与敌占区绥远省的包头地区相邻，武装走私鸦片之风甚炽。抗战后，该区一些富商大贾雇佣“土客”马帮武装走私鸦片毒品，往返于包头与吴、灵之间，将日本人制作的红栗板烟土和各种毒品源源不断地输入宁夏和甘肃，大发国难财。甘肃省的一些商民不仅在抗战期间继续种植罂粟，而且还成群结队地从黑水、那娃等地贩运鸦片入甘。专门从事贩卖鸦片的“马客”多达3000余人。这一时期烟民的数字，据内政部禁烟委员会《二十六年度禁烟年报》记载，1937年烟民人数，陕西268597人，甘肃185302人，宁夏123564人、青海1554人。

战后毒品犯罪情况，有文字记载的不多。以下是笔者根据抗战后的1946年度统计设计的表格[18]：

西北各省查获私种烟苗案件统计

 

西北各省缉获烟毒案件及人犯统计

 

 

西北各省缉获烟毒品统计

 

 

二、中华民国时期西北地方政府的禁政

   1、北洋政府时期

    1912年8月，陕西军政府大都督张凤翙发布《禁种烟苗条例》，宣告陕西禁烟的开始。9月，张又发布《令各属知照分派军队严行禁种鸦片文》、民政司发布《呈报选派委员分赴各属查禁烟苗文》。至此，陕西断禁进入实施阶段，以禁种为主。陕西军政府的禁烟举措，收到了比较明显的效果，但旋即被军阀破禁[19]。北京《晨报》1920年3月7日发表西安特约通讯员筱青的文章《呜呼！陕西之烟禁》[20]，生动叙述了这一时期陕西的禁政，文章谈到“陕西在前清就是产鸦片顶多的地方，后来虽极力的禁止，仍然没有禁绝。辛亥时乡民又乘间偷种，彼时当兵马倥偬之际，政府无暇顾及，后来南北大局略定，本省即派张某[21]禁烟，张某是个粗头，那时禁烟演了好多惨剧：用钢铡铡人自拟宋朝包拯，虽说没有禁绝，阳关大道就没有一株一茎了。陈氏逐陆[22]的时候，乡民又行偷种，俟经禁烟督办郭希仁同英员查勘枪毙了好些人，山谷之中虽不免留有余毒，而平川平地的确没有烟的踪迹了。……谁知陈刘[23]为军饷所迫，竟穷极智生大开烟禁……他的劝种告示内有云：‘督军省长专电呈请实行寓禁于征’……然而军饷却仍然欠着，政教各费还是莫有。去年又开禁一次……各县催烟税的委员真比驴还多，军队差役催税，乡民真是不胜其扰。……去年总统迭次下令禁烟，陈思这也是维持地盘的一法，于是又奉命惟谨。各县的催税委员马上又变成禁烟委员了，劝也是他，禁也是他，这不是出尔反尔吗”。

    冯玉祥1921年出任陕西督军，因饷项和粮秣远不能满足实际的需要，冯玉祥就征收“禁烟罚款”，以增加财政收入。[24]到1925年3月，冯玉祥任西北边防督办兼甘肃省督办，他针对察绥一带民间吸食鸦片盛行的情况，实行分期禁烟。对贩运者课以重税“寓禁于征”，同时开办禁烟所，使烟瘾者脱瘾戒绝；另外，还让农民种植粮食及经济作物，以减少罂粟的种植面积。这对社会风气的改良具有一定的作用。1927年初，冯玉祥再次占领陕甘后，连续数次发布禁烟电文，严令官兵切实戒烟。但由于禁烟命令和办法往往自相矛盾，因而成效不大。

新疆督军兼省长杨增新虽年年公布三条禁烟法令，也并未认真查禁，只是掩人耳目而已。于是，烟毒越禁越弛，越查越多。

总之，北洋政府时期，由于军阀各自为政，战事不断，政府的禁烟多停留在舆论上，禁烟法令难以落到实处。

    2、南京政府时期

    根据国民政府的禁烟计划，陕西为缓禁省份，因此，地方军阀和政府均抓住这最后的良机，大肆栽种罂粟。为使民众能安心种烟，各级政府纷纷张贴告示，声称奉令禁烟，但姑念民艰，本当铲烟荒田，今采取寓禁于征的变通办法。杨虎城主陕后，1933年重申禁令，提出全省分三期戒烟的具体办法。1935年10月颁布了《陕西省各县烟户登记细则》，针对吸食者规定“按烟民年龄，均分五年禁绝”。1933年春，胡宗南率部进驻甘肃天水，结合“新生活运动”，严令城乡禁烟。但却是明禁暗弛，从中牟利。胡部没收的鸦片装箱放在司令部里，但不久便换成石头。1928年 7月，金树仁主持新疆军政后，改种烟为禁烟，宣称截止1930年3月1日止禁绝烟毒。但不久就不了了之。

    邵力子1933年5月5日到1937年2月接任陕西省主席。在陕四年里，邵力子与陕西绥靖公署主任杨虎城实行军政分治，开展禁毒是其新政的一个重要方面。邵力子指出：一个人吸了鸦片，便不能听从自己意志的指挥而行动，身上如同套上了枷锁一样。因此，他制订分期禁烟计划，第一期确定57个县为第一期禁烟区，1935年8月又将咸阳等16个县列入第二期禁烟区。这样缓禁地区也就是种植罂粟的地区只剩下19个县。邵力子进一步成立陕西戒毒院。在南郑、陕北设立禁毒分院。他强调，对于吸食红丸、白面者，若劝戒不听者，应予以严厉处分。要使陕西的百姓恢复吃苦耐劳的美德，非先在禁种鸦片、禁吸鸦片上做起不可。并从政府官员入手，明文规定公务人员不准吸食毒品。[25]

1935年，国民党中央将禁烟事项委托军事委员会负责处理，成立了禁烟总会，1935年后，西北各省开始实施“六年禁烟、二年禁毒计划”， 自1935年至1940年分期分区禁种、禁运、禁售和禁吸。

以甘肃为例，我们窥斑见豹看其具体措施。由于日本的全面侵华，甘肃施行“四禁”政策，开始于1937年。禁种方面：一是采取分期禁绝的办法，全省制定了五年禁种计划，将全省各县烟苗分成五期禁绝完毕。二是及时查禁烟苗，规定如发现烟苗，除将种户法办外，该县县长及区联保甲长等，均须连带负责。三是省界县份联合查禁种烟。1939年同陕西、四川等省共同制定了对省界县的查禁办法。四是办理烟苗总检举。对偷种烟苗者，一律依法治罪。五是收毁罂粟种籽。将民间存贮烟籽，挨户收集焚毁，或利用榨油。六是设立县禁烟委员会，同各县政府协同禁烟，办理吸户登记。七是组织查禁种烟督查团。由省政府、省党部、省参议会、民政厅、省禁烟委员会等机关派员组成，会同中央内政部，分5组赴各地查禁。

禁运方面：一是建立禁运机构。成立了禁烟局禁烟督查分处，后又改为甘肃稽核处。所有内外销售的烟土，均经督察分处所属的税收机关验核征税。其外运烟土，还要由监运所汇运，违者以私运论处。二是办理存土登记。1939年I月开始办理存土登记，限期两月。登记后的烟土，无论是否征税，除烟土管理所凭照配给未戒烟民之部分外，一律不准买卖移动，违者依法惩处。

禁售方面：设立土膏行店，制订了特许设立土膏行店办法。此举原为防止私售鸦片，是戒绝之前供给烟膏的权宜之计。但流弊丛生使禁烟受到影响，于是撤销所有土膏行店，改由各县政府按吸烟户数多寡，建立临时烟土管理所，作为未戒烟民供给烟土的处所。所需烟土，向禁烟督察处领取。三是严禁烟土内销。所有登记存土，除准予核限运销尚未禁绝的地区外，绝对禁止在省内销售，以免烟民戒后复吸。

禁吸方面：一吸户登记从1935年开始，分劝导登记、勒令登记两个时期。二是颁发戒烟执照。在尚未戒除期限内，凭照领取烟土；三是设立戒烟院所。先在兰州设立戒烟所，后改为省立戒烟医院，各县视烟民多寡设立甲乙丙三等戒烟所。四是收毁烟具。将收查烟具办法列入保甲公约，长期施行。五是制发戒烟药片。制造了10万人所需戒烟药片400万粒（每人40粒即可戒绝），分发各县施治。六是查禁鸦片代用品。为了防止全省烟苗禁绝后，吗啡、海洛因等毒品的输入，各专署、县府对私售毒品者严加查禁防范。七是对公务人员进行吸毒检举。由各机关人员自己书写不吸食烟毒的保证，经各机关主管长官核实后上报。如发现吸食烟毒者，一律按照禁烟治罪条例从重治罪，其长官一并连坐。[26]但以上“禁政”的种种弊端也显而易见。其一，缺乏社会动员。甘肃“毗连川、陕边界，环境特殊，因限于人力物力种种困难……凭政府力量肃清难期迅速见效，必须辅以社会力量，方可普遍根绝消除。[27]其二，明禁暗弛，执法不严。如办理烟民登记时，凡有权势之烟民，均未登入。以致遗漏烟民甚多；施戒时，大都入戒烟所几天，亦有不住所内，每天仅到所一次，以致未成断者约在半数；各县政府所属秘书科长、政警等及乡镇保甲长类，多吸鸦片等。

    1936年后，陕、宁、青、新等省也奉命禁烟。各省市先后成立了禁烟委员会、善后局等禁政组织，开展了烟毒大检查活动。这一时期的禁烟禁毒法令中，量刑明显加重。明确规定对制售鸦片等毒品者处以死刑，协助制毒者处以5到12年徒刑或无期徒刑；对公务员犯此罪者一律处死刑，不稍宽贷；从 1937年起，对所有制售鸦片等毒品者，不分主从，一律处以死刑，并没收财产；对于吸食者，强行送往医院戒绝，并处以至少5年徒刑；戒绝后复吸者，处以死刑等等。在民众高涨的禁烟热情下，南京政府六年禁政取得了一定成绩。但由于日本全面大规模的侵华战争，加之时局动荡，六年禁政效果和预期的仍有相当的差距。但从全社会而言，公开的种、贩、吸毒活动骤减，烟毒泛滥得到一定的控制。   

 

三、西北军阀与西北烟毒的泛滥

“军阀”的英文warlord由“战争”和“土地”两种要素组成，其特征一是专恃武力，二是割据地方。北洋政府是典型的军阀政府。军阀之间利用手中掌握的军事实力控制中央政府。战争是政治的继续。在法制不健全、或者尚未确立法治传统的的国家，战争又是政治的终极手段。军阀政府以谋求军事集团的一己私利为首要目的。加之许多军阀把它们辖区的权势看成很可能是暂时的，因此他们采取各种手段搜刮钱财，包括销售鸦片。近代中国军阀与鸦片互为依存，军阀要扩展，就必然大勒烟税，军阀是战乱之源，而鸦片则是战乱之工具。民国的烟锅是军阀政治及其统治的必然结果。

1、西北军阀的破禁与勒种纵贩

    陕西早在1914年陆建章督陕时就暗开烟禁，劝导农民种植罂粟，引起全国舆论哗然，陆又以禁烟为名，在西安等地收缴鸦片，运往京、津贩卖。1916年5月，陈树藩取代陆建章后曾一度下令禁烟。等其站稳脚跟，1918年就公开的下令开禁。每亩烟田征税9元，仅“周至、户县等县，此项进款各收30余万元之多”，他还设立官膏局，实行鸦片专卖，并派军队保护省内外的鸦片走私活动。[28] 刘镇华继任陕西省长兼督军后，变本加厉地大开烟禁。他强迫农民种植罂粟，使全省烟田面积扩大到50多万亩。并征收“烟亩罚款”，拒种者须缴纳“白地款”，设立禁烟善后清查处，无论种烟与否，一律按各县土地面积，强征50％的烟苗罚款。在鸦片泛滥的陕南，鸦片则成了交易的媒介，一般的借贷均以鸦片作标准，工人劳作也不取工资而得鸦片。还有靠鸦片起家的军阀，1921年，北洋陆军第7师由吴新田率领到达陕南，遂勒令陕南25县栽种罂粟，征收烟税。汉中盆地有40％的耕地种烟。不几年该军就由数千人发展到3万人，每年360万军饷均由鸦片中来，人称“黑军”。[29]

    甘肃自民初张广建立政后，即采取“禁种不禁吸”的方针，直到1921年重开烟禁。开禁的原因有二，一是与经济有关，1920年甘肃发生大地震，灾情惨重，农民无以存活。二是陆洪涛任甘肃督军后，境内军阀孔繁锦、马鸿宾等盘踞一方，各自为政，连年火并。陆洪涛欲照陆军章程编练甘肃第一师，购买枪械无款可筹，遂在兰州设立烟亩罚款处，勒令农民种植罂粟，按亩征收罚款。种烟之地征收“烟亩罚款”，不种烟之地，也征收“懒捐”。此风一开，甘肃大小军阀群起仿效，遂使烟毒日烈。甘肃省年财政收入为1350万元，其中鸦片收入685.3万元，而军费支出773.2万元，5万大军几乎是完全靠鸦片来支撑的。1926年国民军入甘，刘郁芬代理甘督。当年全甘税收总额约 900万元，而鸦片税就在 400万以上。1931年，代理省主席孙连仲投入蒋冯阎中原大战，离甘前，摊派“冯总司令临时大借款”，搜刮银元70余万、烟土5万余两。

    边疆和少数民族地区在第二次种烟大浪中进一步扩大了染毒区。新疆总督杨增新见内地已烟禁大开，也抛开了一切禁烟的形式，公开允许种植罂粟，只要到“土药罚款局”交纳30％的印花税便可。军阀场增新还强迫农民种烟。许多农民因拒种鸦片而被军队杀害，塔城、伊犁、阿善、阿斯基林等地区，遍地种植鸦片。

20世纪20年代中叶，西北作为传统鸦片产区的地位重新恢复，烟土成了军阀混战的财政支柱。

2、南京国民政府时期西北军阀的寓禁于征和烟土垄断

三十年代，马鸿宾、马鸿逵先后出任宁夏省主席，马步芳为青海省主席，合称“西北三马”。他们统治期间扩军夺地，多对鸦片采取“寓禁于征”之策，实际是只种不禁，只征不禁遂使烟毒日益泛滥。尤其是马鸿逵统治宁夏时，全省仅90万人，种植罂粟却达20多万亩。30年代中期，因阎锡山抬价收购鸦片，烟贩们纷纷将烟贩往山西，马鸿逵见烟土危机，便推出存土计划，规定烟农不许自留鸦片，更不可售于烟商，只有禁烟委员会才有权收购，同时，还派军队堵截运往晋绥的烟土，结果当年就截获400余万两，从而确保了他的鸦片垄断政策。大烟垄断是甘肃和西北禁毒史上的一种特殊现象，一方面当局视烟毒为洪水猛兽，全力戒除；另一方面，统治西北数省的“三马”则大肆搜刮烟土，囤积居奇。实行烟土垄断的手段主要有三：一是官方强购。抗战初期，马步芳、马步青乘全国禁烟的机会，在武威、张掖等主要产烟区强行收购和廉价所得烟土。 1940年禁烟计划完成以后，他们将垄断的大量烟土，拿到临夏等地高价抛售。马步青则在临夏广置产业，大兴土木，用烟土支付价款，这些商人又将烟土在市场销售。因而1940年以后，鸦片仍然充斥甘肃各地，外省烟贩也成群结伙来甘肃购销烟土。二是烟士专卖。“三马”一方面标榜“禁吸、禁贩、禁运”鸦片，兼各省“禁烟委员会委员长”；一方面强行收购的鸦片，通过他们开办的企业“义源祥”、“德义海’等商号专卖贩运。三是官匪勾结，武装贩毒。在全国禁烟六年计划完成之后，西北的甘宁青和甘川陕交界之地，武装贩毒还时有发生，而且愈来愈甚。1943年，马步芳借禁烟之名对西宁烟贩和烟民罚款10多万元，并没收鸦片 2000多斤。后来，他下令将这些鸦片全数运销新疆，被民众讥为“贩烟的大老板”。马步青、马步芳支持、怂恿烟贩（亦称“马客”）去川康边界的黑水、那娃等地[30]贩运鸦片，并在甘、凉（张掖、武威）一带搜刮和廉价收买大宗烟土，仅民国27年至民国38年（即国民党政府禁烟时期），在临夏一地倒卖烟土，累计获利达600万元以上。1946年，青海省政府主席马步芳派人将西宁警察局查获的大批鸦片运至甘肃临夏交驻军贩卖。1948年，他又下令在皮鞋内装满鸦片，派部下以采购“军用皮鞋”的名义，运至新疆销售。[31]

 

四、南京国民政府对禁烟禁毒的认识

南京国民政府号称以孙中山先生民族、民权、民生三民主义作为立法活动的指导思想。结合当时国际、国内时势，以胡汉民[32]为首的立法者提出了社会本位的立法思想。从世界上来看，文艺复兴以后，新兴资产阶级为了反对封建专制，提出天赋人权、契约自由、所有权绝对等理论，并以此为指导，确立了以保障个人权利为基点的近代法律体系。然而，到19世纪末 20世纪初，这种个人本位的法律制度暴露出越来越多的弊病，贫富两级分化导致了人与人之间关系的紧张，并引起社会的无序。社会本位认为，人的存在价值，首先在于他是社会、民族、国家的一员。法律所要谋求的，首先是全民族、全社会和整个国家的利益。正如胡汉民所说的，“三民主义认定法律之所以为必要，在于能够保障社会全体的利益。个人所有的权利是为社会生活和民族生存而有的” [33]。在这种法律背景下，民国禁烟禁毒的核心问题就是处理几大关系。

    1、禁烟与领事裁判权[34]的关系。清末至民国前期，中国始终处于西方列强的重压控制之下．无法真正独立地行使主权。列强提出以禁绝国内的烟毒作为取消不平等条约的条件，但禁绝国内烟毒、截断外来毒源，又得以取消不平等条约为前提，这是因为南京国民政府虽在20年代末发起修订新约运动，但没能收回租界，一些外国势力利用租界，制造和贩卖毒品，上海和天津等地的租界成了当时毒品走私的基地。由于国外某些利欲薰心的政府暗中支持走私，毒品仍得以绵延不绝地进入中国，毒品之源始终无法塞绝。由于领事裁判权之存在，警察局请求协助缉捕，租界当局往往拒绝引渡，租界遂成为贩毒分子避重就轻之所。外交部长王正廷曾有“因外人在中国享有领事裁判权，中国政府施行烟禁不便”之感慨[35] ，“所以取消不平等条约是政治上对外的第一个禁烟的办法”。[36]马寅初先生也认为“要杜绝（鸦片和麻醉毒品）来源，国际交涉也是个重大问题，这是一面要根据历次关于禁烟缔约，和各国严重交涉，一面要国内认真施禁，唤起国际同情，杜绝他们的藉口，修明内政和严正外交同时并进。”[37]

    2、断禁与渐禁的关系。李仲公在《禁政问题》[38]中认为，中国禁烟宜于“渐禁”，而不宜于“断禁”。因为中国的“烟”，已经不是一个简单“烟”的问题，而是早已构成了一个复杂的包含“烟”以外的一切财政、经济乃至政治的问题，这些问题不解决，而要单独解决“烟”的问题，是行不通的。从清光绪末年至民国初年，禁烟之所以有成效，固缘国内政治统一，故能令出维行，贯彻到底，而亦由于制定十年禁绝办法，有计划，有步骤之所致。到民国六年以后，军阀割据，借烟筹款，大开烟禁，烟祸之烈，达于极点，而烟土与地方财政，人民生活，社会经济政治的关系，亦益密切。此时期南北军阀，只知征而不知禁，因无禁政可言。及国民政府成立，1928年全国禁烟会议是民国禁烟之开始。然当时政府中人，把“烟”的问题看的太简单，把“禁”的问题看的太容易，于是标榜断禁政策，寓禁于征，对于禁政既无切实的办法，所有与“烟”应先时或应同时解决的问题，也未注及，便想用几条法律，几道命令，坐牢，罚款把数百年来的烟毒廓清，这是空想。渐禁政策因为是分期分区的过程中有步骤，有阶段。故能顺应复杂的政治环境，逐步推动，按计实施，有条不紊。

3、禁与征的关系。这是中国近代禁毒史上的一个核心问题。鸦片战争前后，晚清政府就有“弛禁论”与“严禁论”的争论，孙中山先生晚年在《禁烟问题与政治建设》的演讲中把能否彻底禁烟与政府性质联系到一起，认为“中国之禁烟问题与良好政府之问题，有连带之关系，鸦片营业，绝对不能与人民所赋予权力之国民政府两立。”[39]的观点振聋发聩。

民国时李仲公在《禁政问题》中对国民政府寓禁于征的政策从社会合理性的角度做了解释，他首先指出南京国民政府的既征也禁和北洋军阀的只征不禁有区别，因为前者的目的是禁，后者为的是征。其认为就事实论，民国以来，烟税既成为中央与地方收入的大宗，当国民革命北伐完成之后，财政枯竭，而其时西南各省，实际尚未统一，那时中央如果毅然取消特税，不但收入没有抵补，而且各省禁烟经费，亦无所出，故政府征税，实不得己。对于两年禁毒、六年禁烟期间为何继续征收特税，理由有二，一是取之用之。分期禁种、分期禁吸、统制产场，办理公膏，以及各省设立戒烟医院等禁烟经费浩大，故征收特税，以取之烟民者用之于烟民。因为种、吸、运、售均分期递减，故特税亦因烟民、烟量减少而逐年递减。二征只是手段。以前政府之失，不是不应当征税，而是税而不禁。寓禁于征，特税全由烟民负担，税重则烟价必然增高，价高则购吸者势必减少，种者因销路减少而不踊跃，故收税也是禁烟的一个有效的手段。客观的讲，以上对征的合理性的论证比较牵强，只是一家之言。

向烟民处罚金其实也是变相的“征”，连胡汉民也认为此法不妥。“如果吸烟可以罚金了事，岂不是替有钱的人开了方便之门，把禁烟行政的威信与价值陡然降落下来吗？人民如果见禁烟法令的作用，一遇到金钱，便立刻被限制了，将以为政府的禁烟，不过是藉此赚钱抽税而已”，这样虽说是‘禁止’，而事实上岂不已变成‘促进’吸烟了吗？…再则禁烟行政如果明明白白的和金钱发生了关系，禁烟行政人员的廉洁，便格外难保，而禁烟的效验，也就难说了。”[40]

在禁烟方式上还有一些个人的看法，这些人大多为当时政要或著名学者，因此其观点部分可反映当时政府对禁烟问题的认识。

    1、胡汉民的“社会制裁”论。胡氏在《禁烟与社会制裁》[41]一文中谈到禁烟的办法有两种，一是政治方面的，一是社会方面的。在他看来，因为吸毒有许多社会的原因，所以“禁烟一事，单靠政治方面的法令是不够了的，一定还要辅佐以社会的制裁，才能收着全效”。他认为首先要改造吸毒时髦的心理，加强舆论的制裁。“吸烟的又何尝不是人？社会上果真有刺激给他，也一样会因羞恶而改行的。唤醒社会，是彻底而且自然的办法，单靠法令，法令终有穷时” ，“必定要做到人民能够自勇的耻于为不善”。其次要加强男女间的互相制裁。胡氏认为这是“极有效而极该提倡的”一种方法，即规定吸毒是禁止结婚的法定要件之一，也是离婚的法定理由之一。结了婚的人吸毒的，国家禁止其生育。原因是青年“没有不注意自己的婚姻问题的，吸毒如果会丧失掉结婚的权利及家庭的幸福，一定可以从黑籍里面救出不少的青年来。” 以国家法律对个人私权利进行限制，这种观点体现了其社会本位立法观， 在这一点上胡氏并不讳言“我们禁烟的目的，既重在强种，已吸上的人，如何还能容它有配偶、有生育，这种弱种流传下来，继承不已，遗患何穷！”，“剥夺结婚的自由，且不许有任何形式的配合，固然是惩戒他们本身，也所以杜绝种族上的流毒呢！” 再次，在制裁吸毒者时区分不同职业，学生、士兵与官吏同科严办。因为“学是社会上未来的中坚分子，国家民族的命脉所寄，断不能容他再染烟毒，而陷社会国家民族于绝地 。兵是有纪律、有训练的团体，每个分子更不当做纪律以外的事。”

2、王宠惠[42]的“尊重法令”论。王氏认为，法律只能绳于事后不能防于未然，若徒法以行，而不研究正本清源之道，虽法令严厉但恐有时而穷。中国禁烟成效不大，不是法令不好而是执行不力，这与清末以来中国处于分裂状态有关。中央政府无法在一个较长时期内有效地控制地方，彻底地贯彻其禁烟意图。国家处于分裂状态，政令不一，地方军阀控制区域烟毒日趋严重。在西南、西北等地，各省军阀依然拥兵自重。而对抗的基础是钱财，烟税几乎又是他们最可靠的财源，“吾国十余年来，国内战争，络绎不绝，于是握军符者，多以种鸦片为唯一之饷源”。 “国家多故，军阀专横，不惟漠视禁令而已也，且又从而蹂躏之”，因此要真正实现禁烟，“人人心目中，当有尊重法令之思想，而国家之司法权，方能实行于其间”。[43]

3、原则上四禁并举，方法上有所区别。“禁烟的方法，最好将禁种、禁运、禁吸、禁售同时实行。但是禁止的详细规划，需由政府与民众团体联合一气，共同筹议，本合作的精神，达到禁绝的目的，使国际间所定不平等条约的耻辱，从此可以洗涤，三民主义也从此可以完全实行。”[44]但四禁的方法要有所区分，“禁烟行政，不外禁绝种制运售吸，但种制运售四项和吸食服用的，有根本上的不同，所以施禁方法亦须依其根本不同点而有差异”，种制运售的动机是有厚利可图。所以施禁的方法，要重罚重刑，非但使他们无利可图，还要使其受重大的损失和严厉的处刑。吸毒是因各种原因上瘾的，烟瘾发作时比刑罚还难受，所谓欲罢不能。因此禁吸的方法，“不是刑罚可了，也不是重刑重罚就可，必要设法把他们的痛能够安全的戒除，使他们不怕而乐于就戒，才可以办到禁绝。禁吸应该与戒吸同时并进，并且要戒烟院所设备周妥，戒烟药剂确实有效，且无别的流弊和多大的痛苦。戒烟院所能予他们便利，能住院的，住院施戒，不能住院的，准许他在家施戒，或是给予药方，或是给予药剂，贫苦的免收一切费用，真正年老病弱的，予以特别方法。办理戒烟人员有确实的学识技能和对戒烟人怜惜同情，肯诚恳地为他们医治，这是一面为烟禁，一面也就是解除民众痛苦的救济事业”，“如果吸的戒尽，种制运售的就无受主，也可自然禁绝，所以戒吸也是禁烟里面一种重要工作。”[45]（全文共16600字）