美国金融法治演进的特点及影响因素
从法律文化的视角
文 / 庄少绒
摘要：本文从法律文化的视角，分析美国金融法治演进的特点及其影响因素：权利观念影响，使其注重对金融市场中投资者或权益人财产权的保护；自由、平等、法治观念的影响，使其金融机构不断追求经营的自由、并使政府依赖法规对金融市场进行管理；权力应受约束的观念影响其金融监管机构权力的分散及其双轨银行、单一银行制度的形成，从而加深对美国金融法治的理解。
关键词：金融法治；权利；自由；平等；法治
金融是现代经济的核心，其既是一个特别需要法律规范和调控的经济领域，也是一个与法治状况息息相关的经济领域，更是一个本身即体现和反映着法治运作的经济领域。金融法治不仅意味着相关金融法规的内容和适用必须保障金融主体的权利和自由，而且整个金融运行都在法治之下，各个金融主体要守法、政府要依法监管等。应该说，很少有经济部门是这样受到法律的重大影响的。从一定意义上看，银行或者金融的历史实际上也就是法律演变的历史。
要合理有效地解释和说明一国的法治，只从法律自身、内部是难以达到的，必须从法律之外来进行。美国法学家弗里德曼有句名言：“法典的背后有强大的思想运动”，非常精辟地道出了思想对于法律制度的产生、创制及实现的巨大价值和功能。
美国的金融法规经过了２００多年的发展，要清楚了解它们，也必须从法规之外、影响它们的各种因素谈起。本文拟从法律文化的视角来看其演进的特点及其影响因素。
一、美国金融法治演进
美国金融法治的演进经历了从早期的自由经营走向１９３３年后的全面管制、２０世纪８０年代以后从管制走向自由、２０世纪９０年代至今则实行监管下的自由与自律基础上的监管，即经历了由早期的无联邦统一立法、各州自行立法管理、银行业自由进入并能自由竞争各种业务的自由状态到联邦立法只是对国民银行的准入和一些银行券、贷款等业务进行初步监管、州银行仍游离联邦监管之外，到１９３３年以后隔离投资银行和商业银行业务、禁止商业银行参与证券业务、限制跨州设立分行、限制存款利率、提供存款保险、证券发行人信息公开等全面管制状态，之后又放松对存款利率管制、银行与证券公司互相进入各自的业务领域、金融机构的业务界限逐渐打破、银行跨州经营的地域限制逐步废除，直到今天废除上述所有限制，针对银行资本状况、金融机构的业务的不同实施不同的监管。
二、美国金融法治演进的特点及其主要影响因素
从美国金融法治的演进过程中，体现以下几个特点，而这些特点的出现又与其相关法律观念的影响分不开。
１．注重对金融市场中投资者或权益人财产权的保护，这与其权利至上观念的影响密切相关
美国不同时期的各种法规，都注重财产权的保护。对于金融业，运营的大多是投资人的钱，更是注重对财产所有人权利的保护，以维持权利人对金融机构的信心。美国是一个崇尚自由的国家，金融机构的经营一开始也是完全放任自由、不受限制的，但在这种情况下投资人的权利得不到保障，金融危机频发，于是才导致联邦政府立法干预。
最早立法保护存款人权益的国家是美国。在２０世纪３０年代爆发了金融大危机，银行大量投机性贷款无法收回，加上存款者挤提存款，遂使一夜之间大批银行纷纷倒闭，广大存款人的存款霎时烟消云散。这一严酷的事实使美国人感到有必要建立某一制度，来保障存款人的合法权益不受损失。１９３３年，美国通过并根据《１９３３年银行法》建立联邦存款保险公司，主要是保护存款人特别是小额存款人，为每一个达到２５００元（现在是１０万美元）的银行存款账户提供联邦保险，即使存款银行倒闭了，在保险额度内的存款仍可取回。最终所有的银行都加入联邦保险体系，无论是国民银行还是州立银行。存款保险制度的建立，很好地保护银行债权人的权利，也对银行体系的安全与稳定有重大作用。
目前证券市场投资者保护的相关立法，也是始于美国。２０世纪６０年代中后期，美国证券界由原来固定佣金制向浮动佣金制度变迁，佣金率的下降使大量券商的经营面临极大困境乃至于破产。美国证券市场出现混乱，大量的投资银行倒闭。为了保护投资者利益，１９７０年，美国国会制订了《证券投资者保护法案》（ＳｅｃｕｒｉｔｉｅｓＩｎｖｅｓｔｏｒ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ａｃｔ），并依据该法案建立了证券投资者保护基金，即ＳＩＰＣ。目的是在券商面临破产或倒闭的困境时，使投资者的利益依然能够得到有效保障。在这之后，世界上越来越多的国家开始建立自己的投资者保护体系。
在美国金融法治演进中注重对所有人权利的保护，与其根深蒂固的权利观念影响分不开。天赋人权或自然权利的观念影响美国法治的表现，首先反映在独立战争时发表的《独立宣言》（１７７６年）中。该文件宣示：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从‘造物主’那边被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，才在人们中间成立了政府。如果遇有任何一种形式的政府变成损害这些目的的，人民就有权利来改变它或废除它，以建立新的政府。”权利至上可以看作是美国人的基本信条。美国的宪法及其修正案则赋予这一信条法律效力。在费城制宪会议期间，制宪者认为，没有财产权，所有其他的权利都将失去实际价值，“财产必须受到保护，不然自由就没有存在的可能。”可见，美国人对财产权的重视，将保护私有财产作为实现正义的关键、维护个人自由的权利的重要内容。
２．美国金融法治演进的过程也是金融机构追求更大自由的过程
崇尚自由的观念，使得美国金融市场始终依赖法规来提供一个平等的竞争环境。同样，美国的金融机构也是在不断追求更大的经营自由中推动金融法治的不断发展。由于１９２９～１９３２年的大危机政府采取了措施，从利率、地域、业务等方面限制银行的竞争，如《１９３３年银行法》（ｔｈｅＢａｎｋｉｎｇ Ａｃｔ ｏｆ １９３３），又称《格拉斯－斯蒂格尔法》（Ｇｌａｓｓ－Ｓｔｅａｇａｌｌ Ａｃｔ）隔离投资银行和商业银行业务、禁止商业银行参与证券业务、限制存款利率、提供存款保险、《１９３３年证券法》要求证券发行人信息公开、《１９５６年银行控股公司法案》限制连锁银行业务、１９６０年和１９６６年的《银行兼并法案》限制同一城市或城市区域内的大银行间的兼并、１９７０年《银行控股公司法修正案》限制了银行在其他行业的业务多样化行为，这些造成银行经营深受限制。为了突破这些限制获得自由，一些大的储蓄机构开始提供可转让支付命令的存款账户（ＮＯＷ账户，近似于活期存款）并支付利息。１９８０年《储蓄机构放松管制和货币控制法案》的出台，对银行和储蓄机构逐步实现统一的法定准备金，逐步取消Ｑ条例对利率的管制，放宽联邦储贷协会的投资和服务权利，授权大部分金融机构可开办转让支付命令账户。１９８２年的《加恩－圣·杰曼法案》进一步消除银行与储蓄机构的界限，扩大储蓄机构的权力，放宽国民银行对房地产业投资的权利，允许经营差的储蓄机构和银行兼并，授权建立与货币市场基金类似的富有竞争力的新的货币市场账户。这些立法的目的旨在消除由于人为的限制造成的金融机构间的不平等竞争。直到１９９４年９月颁布的《里格－尼尔１９９４年银行跨州营业和跨州设立分行之效率法》明确允许银行跨州经营、１９９９年１１月国会通过了《美国金融服务现代化法案》，它彻底废除了１９３３年格拉斯－斯蒂格尔法和１９５６年银行控股公司法的部分内容，取消了在金融领域内有关分业经营的限制性规定；允许银行、证券公司和保险公司相互兼并并且进入各自的经营领域，使得金融机构获得在更大范围内的自由竞争。１９９６年《全国性证券市场促进法》取消各州对证券市场的重复管辖，从而使证券市场主体获得更多自由。
金融机构追求的自由是平等条件下的自由，对平等理解的变化导致政府立法的干预。最终导致取消各种限制的《美国金融服务现代化法案》的出台和在《证券法》要求的发行人信息公开等基础上出台了《１９９６年全国性证券市场促进法》，不断推动金融立法的发展。
在整个金融机构的竞争中政府一直依赖法律来管理市场主体的行为。从一个侧面看（另外一个侧面还有专制传统），这个传统是美国人从英国宗主国那传承下来的。还是殖民地居民的时候，美国人将自己视为大英帝国的成员，根据《大宪章》和英国人与生俱来的权利，应享有英国人的权利与自由。英国宪法规定无代表不征税的原则，各殖民地在英国的议会不享有代表权，可英国政府却不断对北美殖民地开征各种税收，使得美国人的独立、革命精神形成。美国人民为独立而进行的战争，其实是一种法律斗争，至少是以解决法律问题的名义发动起来的。对法律的尊重显现为，在制定政策时以宪法上的考虑取代政治上的考虑。正如托克维尔所说的，“在美国，几乎所有政治问题，迟早都要变成司法问题。”
３．金融监管机构权力分散及双轨银行制、单一银行制的形成与权力应受制约而形成的联邦政体有密切关系
从另一个侧面看，经历过英国殖民者的专制统治，独立后的美国人对权力的集中仍有余悸，将权力的分立与制衡写在美国宪法中，体现了对专横权力的遏制。美国宪法将国家的统治权划分为立法权、司法权、行政权，由相互独立的国家机关掌管，而这三个部门又相互牵制。权力不仅在联邦政府层次上进行横向分配与制衡，而且还在联邦与州之间对权力进行纵向分割，未经《联邦宪法》列举的权力一概归各州保留行使，形成美国中央与各州机构平行的状况，各州有自己的行政、立法、司法机构。这也形成了美国金融法治中特有现象：
（１）监管机构的监管权力是分散的
美国的联邦政体，反映到金融体制上，就是多头管理。联邦和州对不同的金融机构有权进行不同的管理，而且在联邦一级的管理机构就有三个：货币监理官，隶属于财政部，主管国民银行的方案注册事宜，并对国民银行进行检查和监督；联邦储备体系，负责管理和监督会员银行和银行持股公司，并通过金融政策对商业银行进行货币信用调节。它是根据１９１３年《联邦储备条例》建立的一个机构，在全国设有１２个联邦储备区，设立１２个联邦储备银行，为了协调这１２个联邦储备银行的活动，在华盛顿设立了最高联邦储备局（后改为联邦储备委员会），作为联邦储备银行的最高决策机构，从而使１２个联邦储备银行和华盛顿的联邦储备局形成了一个完整的联邦储备系统，即美国的中央银行。这种复合式的中央银行与世界上大多数国家集中的中央银行制度截然不同。由于实行联邦制，只能要求所有的国民银行必须成为其会员银行，而州立银行则自愿选择是否成为其会员银行。为了提高联邦储备委员会的独立性，改组了联邦储备委员会，取消财政部长和货币监理官作为其委员会中的成员，延长任期，增加了脱离政治控制的独立性。后来又改组成为更独立的联邦储备理事会。面对独立又大权在握的联邦储备委员会，美国人又想到法律应在何种程度上来约束联邦储备和货币当局的政策选择的问题。
还有三个与联邦储备体系平行的金融管理体系：一是联邦住宅贷款银行委员会，它是美国以发放住宅抵押贷款为主的储蓄机构，（储蓄贷款协会、互助储蓄银行、人寿保险公司等）的“中央银行”，有权对向联邦注册的储蓄贷款协会进行检查和监督。二是联邦土地银行系统，设有１２家联邦土地银行，专门对银行及其他金融机构发放农贷进行资金融通。三是全国信用联合会管理署，有权对向联邦注册和参加存款保险的州立信用联合会进行监督。
联邦存款保险公司，有权对所有受保银行进行监督检查。它的建立为每一个达到２５００元（现在是１０万美元）的银行存款账户提供联邦保险，最终所有的银行都加入联邦保险体系，无论是国民银行还是州立银行，这就为联邦储蓄保险公司监管全国的银行提供了条件。１９８９年《金融机构改革、复兴和实施法案》颁布后，把另一监管机构联邦储蓄及贷款保险公司并入联邦储蓄保险公司，同时联邦住宅贷款银行委员会被并入货币监理局，作为储蓄机构监督管理办公室等。多元的管理容易使统一管理政策难以制定，但美国人也认为有利于限制腐败和不负责任的行为。
（２）美国联邦政体导致双轨银行制和单一银行制的形成
由于实行联邦制，各州与联邦在既有分权范围享有自己的发展权力。因此，美国的商业银行既可以向州政府申请发照成为州立银行，也可以向联邦政府注册成为国民银行，美国特有的双轨银行制度就此形成。由于各州是平行的、独立的，都希望本州银行只为本州服务，反对跨州设立分支行。于是发展了独立的本地银行的观念。众多较小的独立的银行（多数州银行）存在也有利于竞争，允许跨州设立分支行，会被外来大规模的银行吞并州内小银行。单一银行制造成美国分散化的银行体系和为数众多的银行，到１９１４年，美国银行有２２０３０家，这在世界上是独一无二的。直到１９９４年颁布《瑞格－尼尔州际银行经营和设立分行效率法案》，取消了１９２７年禁止商业银行跨州设立分行和经营的《麦克登法案》的许多规定，准许商业银行跨州设立分行。
４．判例法的传统对美国金融法治的发展起着关键作用 在美国法律发展中，法官尤其是联邦最高法院的法官所起作用巨大。由于美国是遵循先例的判例法国家，美国法官在一定意义上是法律的制定者，他们经常创制法律原则；他们也是法律的解释者，无论是国会的立法还是行政机关的法规，没有法院法官的解释、适用，仍然是死的法律条文，这种法官地位使其法律被称为“法官法”，可以有效解决静止的金融法律制度滞后于变化莫测的金融市场及其主体行为所带来的问题。
１７８７年的美国宪法授予联邦政府有管制商业的权力，但政府是否有设立银行和其他公司的权力没有做出明确的规定，通常认为宪法没有明文规定的权力即为否定了这种权利，没有做出明文规定应理解为这种权力不存在。当时的财政部长汉密尔顿向国会提交“关于设立国民银行的报告”，认为通过设立银行可以便利征税和向政府贷款而有助于公共财政管理，但遭到剧烈反对。随后在美国第二银行的银行出纳麦卡洛克诉马里兰州征税案中，美国联邦最高法院认定，虽然设置银行的权力并没有包括在国会的权力之中，但对国会行使其法定权力是必要和适当的，因此，设立银行是合宪行为。这一司法判例为美国以后中央银行性质的联邦储备系统的出现奠定了合法性基础。
２０世纪７０年代以来，随着金融创新的不断出现，引发大量司法争议。这尤其体现在７０年代美国金融管理体制的缺点日益明显、通过国会采取联邦立法的改革又相当困难时，法院的判决对金融法治的发展方向就至关重要。
自动柜员机的出现是为了突破单一银行制的地理限制，但对于自动柜员机是否属于分支机构，引起了激烈的争论。货币监理署认为ＡＴＭ不是分支机构，不受州银行法的约束，而上诉法院则认为它们是分支机构，具有分支机构吸收存款等功能，与有职员的银行没有实质差别。直到１９８５年，第二巡回上诉法院的判决认为安装在超级市场不为银行拥有的销售点（Ｐｏｉｎｔｏｆ Ｓａｌｅ，ＰＯＳ）和自动柜员机系统不是分支机构。这一判决导致自动柜员机的迅速发展，扩大单一银行的竞争力。银行打破地理界限的另一努力是发展非银行的银行（Ｎｏｎ－ｂａｎｋＢａｎｋ），即那些提供服务的银行机构。１９７０年国会再次修正银行持股公司法，根据该法的规定，如果一种活动是“同商业银行或者同管理或控制银行如此密切相关，以致成为其正当的附属业务者”，还有它如果能“被合理地预期能对公众产生利益……足以抵消可能产生的不良影响者”，都被认为是适合银行经营的。于是，银行持股公司便大力发展这种“正当的附属业务”，如各种金融公司，而这种经营附属业务的金融机构显然不属于法律意义上的银行，即非银行的银行，因而不受跨州设立分支机构的地理限制。监管机构对此意见不一，第十巡回上诉法院的法官判决认为，货币监理署没有权力为非银行的银行办理注册，因为根据银行持股公司法，它不是银行，同样联储也没有权力扩大商业贷款和活期存款的定义以致涵盖大量的非银行的银行，也就是说，没有一家联邦监管机构拥有对这些机构的初始管辖权。结果是非银行的银行大规模发展。在各州之间出现地区协议（ｒｅｇｉｏｎａｌｂａｎｋｉｎｇ ｃｏｍｐａｃｔ），相互允许跨州设立分支机构。第二巡回上诉法院认定作为州立法的地区协议符合宪法平等保护条款，最高法院亦确认了这一判决。结果掀起一股银行跨州兼并的浪潮。
参考文献：
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［２］［美］威廉姆·Ａ·拉维特，约瑟夫·琼斯著，刘李胜，安静译．银行与金融机构法概要．中国社会科学出版社，１９９６，１１．
［３］曹全来．西方法．中国法与法律现代化．中央编译出版社，２００５，３．
［４］陆泽峰．金融创新与法律变革．法律出版社，２０００，１．
［作者简介］庄少绒（１９６７－），广东普宁人，广东外语外贸大学副教授，中国人民大学法学院２００５级博士研究生。