清代发审局研究

    “发审局”又称“谳局”，是清朝中后期各省地方政府为了适应经济、社会和人口的变化而设立的一个专门案件审理机构。发审局的考察应该放在清代司法制度的整体框架中进行。不了解清代中央、省和地方府厅州县之间在司法层级上的关系，不了解清代的审转覆核制和京控、上控案件的审理程序及其运作机制，就无由知道发审局产生的历史“语境”，也就无法理解其在清代司法运作中的制度角色。发审局是司法运作实践的产物，更是清代中后期政治、经济和社会发展的结果。从文本记载看，至少清朝后期嘉道年间在大多省份已经设立发审局。清代发审局一般设在各省首府所在地。发审局是首府管理下的一个审判机构，负责部分应该由督抚臬司审理案件的预审，首府对发审局行使直接管理权，而督抚藩臬两司则对其行为予以监督。发审局不是国家正式“经制内”的机关，但却作为各省负责重大疑难案件的审判部门长期存在。发审局虽然不被列入中央官制，但却实际上在各省普遍存在，并得到当时中央政府的默认。它一般由各省督抚制定的地方性法规和习惯来规范，在经济上也由省府两级财政拨款负责。我们可以说，发审局不是一个独立的司法机构，没有自己明确的受案范围，也无专业性的审判人员。它更像是由地方性政府设立的一个没有正式“国家编制”，却负责实际审判职能的部门。相对于整个国家的官制来说，发审局是一个临时性的机构，而对各省来说，则是常设性的。它是各省为了适应司法的实际需要而创设的审判机构。

    发审局设置因缘于清代的审转覆核制，直接原因可能在于州县招解至省的案件。发审局的设立不仅便利审转覆核的进行，而且极大满足了当时上控和京控案件审理的需要。谳局为首府专司，和督抚、臬司同城相处，由其审理既便于上司对其监督，又有利于上下交流，共同促使案件得以解决。清朝中后期，为了适应当时社会政治、经济和法律制度发展的需要，在中央政府无力解决和应对时，各省地方政府从自己的实际情况出发，自主创设了发审局这一“准专门性/专业性法庭”，并通过本省地方性法规和惯例对其进行规范。作为清朝中后期各省常设性的一个机构，发审局是各省地方当局在实际司法活动中自发创生的，而不是政府统一规制“法律表达”的结果。发审局主要的组成人员大致有以下几种：首府知府、坐办（提调）、委员、发审友和书役佐杂人等， 除了上述诸员外，发审局中还有一些辅佐性的书役人等，其中负责文书工作的称为“局书”，还有一些处理局中杂务的差役，但数额不固定，按照需要添派。书役俱由首府人员派充，在编制上属于首府内的人员。谳局的经费开支主要有三部分：发审友的束俢（工资）、委员在局办公饭食经费和委员薪水。从经费的开支情况来看，发审局被视为首府负责主持管理下的一个机构，较为符合实际。谳局的作用如此重要，那么它在清代司法体制中承担着怎样的职能呢？发审局之名，说明了它的主要职能——审理发交的案件。那么，发审局审理的主要是哪些案件呢？大致来说，它主要经办以下三种案件：京控交审案件、部驳发回之案和提省后发交案件。提省案件又可细分为三：第一，地方招解至省的重大案件，经臬司或督抚覆核后，如果发现案情疏漏、供证不相符合或者犯证翻供，就可能在对州县进行驳斥的同时，直接交由发审局审办；第二，因上控而提省发交谳局审办的案件；第三，逆伦重案或者官员犯罪案件的“预审”，臬司为了慎重对此类重大案件的处理，一般会在覆核定案之前委派首府谳局再审一次。发审局所审理案件的一个共同特点就是案情重大复杂或者当事人屡屡上控，缠讼不休，难于审结。普通的上控案件一般并不提交发审局审理。除了审理案件外，发审局还成为外省对等待候委的官员进行任前法律培训的主要场所。如果当时的谳局都能按照要求，严格督促局员认真学习和磨练，这种途径未尝不失为一种较好的法律培训方法。实际上谳局在某种程度上确实也成为各省公认的一个增加官员法律实践的所在。甚至在清末法制改革中，当时的许多人也认为谳局可以用来培训新型的司法人才。谳局审理案件的过程如何，向来论述不多。发审局审理京控案件的程序大致分为看卷、过堂、开节略、谳狱、再审和定案六个步骤，看卷和过堂是了解案件的前提，开节略则是对案件的整理和初步拟判，谳狱是由例应参与审案一省主要司法官员共同会审，讨论案情，妥协拟定，找出案情关键之处，再行审讯定案。

    从目前笔者掌握的资料来看，清末法制改革前各省基本上都设置了发审局。晚清法律改革，独立的司法机构成立并独立承担听讼决狱的职责，传统的上控制度和审转覆核制被现代的上诉制度取代后，伴随着旧有司法体制的瓦解，发审局便也随之消亡，转而代之以新式的审判厅。虽然专门审判机构的出现，使得发审局的存在失去了必要，但是发审局本身作为一个“准专业性/专门性法庭”，其所有的司法资源为清末司法改革起到了一定的促进作用。一方面，当时发审局中各员虽然于现代法律知识很是隔膜，但是对于一个司法人才急缺的社会，能够拥有一定司法实践和经验的发审局委员已经是十分难得了，当时各省在新式审判厅内任职的人员中有不少人来自发审局。清末法制改革，作为行政机构组成部分的发审局在形式和体制上既不适合司法独立和宪政发展的需要。同时，各级审判厅的设立又使得发审局原来所承担的审判职能有所归属，作为传统司法体制产物的发审局，其废除便也是情理之中的事。但发审局的培训职能以及人才资源对清末法制改革确有可资借鉴之处。发审局既不同于身兼行政、司法、立法等各种职能的地方政府，也异于清末法制改革中建立的各级审判厅。它是传统司法体制下专职负责案件审理的职能部门，是从传统到现代变迁过程中的产物。从发审局的产生缘由、组成结构、人员、运作以及清末的变革来看，它确实在某种程度上满足了司法发展的需要，可以较好解决行政兼理司法体制所面临的一些问题，但是由于该制度本身所具有的深层次因素所决定，在发审局产生之初，已经有不少对其的批评。如当时的一些州县官在审理时，即使案情不确，情罪不符，也结案上报，以期由发审局来审办，而自己则可置身事外。但作为一种“从实践中来”的规则（潜规则？），发审局的出现及其持续运作至少证明了一点：在传统法制铁板一块的面纱下掩藏着悄然前进的裂变。

    

    摘 编 人：刘 馨

    文章来源：《比较法研究》2006年第4期，第15-26页

    原文字数：约16000字