住有所居——中国住宅保障立法的目标

（中国人民大学法学院博士生 北京，100872）

当前房地产市场上的所有问题和矛盾用比较简单的说法可以归结为一句话，即人们想要拥有自己的住房，而建设和谐美好的社会要保障这一基本诉求。

一、住宅立法的确立

目前，世界房价的普遍增长导致的住宅问题已不是一国所独有，所以各项政策和立法不断出台以期解决这个难题。现在房价过高不断上涨是市场看好投资的结果，那么房价的灵活性和市场调节是否有必要用宏观调控甚至动用法律手段来加以规制已经是不言而喻的，良好的法治环境和市场秩序可以更好地促进房地产市场的发展。

而首先我们要探讨的问题是是否有必要在现有的法律体制框架下再单独为住宅进行立法，也就是说，当前是否是住宅法出台的最佳时机问题，即这部法律的基本宗旨和任务出发点是什么。我们知道，有关房屋和住宅等建筑物不动产相关制度的法律已经基本成型，比如《宪法》、《刑法》、《民法通则》、《房地产管理法》和新近通过出台的《物权法》等等，都对保护房屋的所有权和相关财产性权利进行了比较详细的法律规定，为保障房地产市场顺利发展、房屋财产安全和交易纠纷解决提供了比较详细的法律依据。但是，现有的房屋管理法律制度和各项政策能否顺利解决当前房地产市场和房屋住宅制度中存在的诸多问题是一个值得继续探讨的问题，这是有关住宅立法的目标和层级问题。要探讨这个问题，可以从区别两个不同的词语的含义入手来分析住宅法确立的必要性和它的立法目标。

1、区别住宅和房屋的概念含义

这里我们首先要澄清两个词语，即“房屋”与“住宅”在具体的法律表述上所代表的不同含义和意义，以此来区别住宅法和其他法律的特殊性，以期更好地来分析住宅法确立的必要性问题。

（1）房屋。

在我国的《民法通则》、《房地产管理法》和《物权法》等法律规定中，对不动产等建筑物多采用了“房屋”一词，这是一个比较客观的词语，描述了我们所拥有或居住的建筑物这一法律上的“物”所具有的客观状态和它的流转等相关权利保护和纠纷解决方式。可以说，在这里“房屋“这一词不带有相关的感情色彩，符合实践过程中在调整各种法律关系中立法所持的基本态度和立场。

但是，“住宅”一词则不同，尤其是将来的住宅法中要规定的住宅一词，除了上述房屋一词所承载的内涵外延之外，我个人希望为它添加一点感情色彩，具体是什么样的感情色彩？这与住宅保障立法所具有的固有特性有直接关系。

（2）住宅。

在我国《宪法》、《刑法》和其他法规等法律文件中有关于住宅的规定是比较明确的。如我国《宪法》第39 条规定：“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅。”《宪法》对非法侵入住宅的行为规定了禁止性规范,为保障住宅的安全权提供了宪法依据。

《刑法》第245条第一款规定:“非法搜查他人身体、住宅,或者非法侵入他人住宅的,处3年以下有期徒刑或者拘役”。这些规定都为住宅的安全和保障提供了法律依据。

可以看出，所谓“住宅”的基本含义区别与房屋的一个明显的特点就是住宅是为人们提供基本的居住生存条件而存在的，它最基本的自然属性是为人们提供物质和精神生活的空间和场所，是人们社会生活的开始和延伸。因此，住宅保障立法中的“房屋”等建筑物承载的任务和价值观就不同于其他相关不动产法律制度中的规定，不简单是保有和利用实现房屋居住功能或其他财产性功能的作用，也即不是简单实现其他商用性价值，而是如何获得和实现自身的基本居住需求，这是现有的相关不动产法律法规所不能解决的。这就回到我们一开始提出的基本矛盾，就是老百姓想要拥有自己的住房，实现安居乐业的理想，这是住宅法应解决的主要问题。也就是说，“住宅”这一词更多地有了民生关怀的感情色彩，它是为了保障人们基本的生存需求所存在的房屋，因此，住宅保障立法的确立是必需的。

2.住宅保障立法的层级问题

确立住宅保障立法后，它应处于何种的立法位阶和效力层级是一个比较复杂的问题。我个人认为，住宅法是整个房屋等建筑物不动产链条上的开始环节和启动环节，即人们满足了基本的居住需求以后，才会有能力继续创造财富购买房屋或实现价值增殖。所以《宪法》、《民法通则》和《物权法》等为房屋、住宅的安全和保有以及价值增殖等设立了基本法律原则和规定，属于上位法；而住宅法从获得居住需求上为人们提供了法律保障，是实现人们最低基本居住需求的相关配套法，性质上应属于社会保障法，即保障人人有屋住。

二、住宅立法的保障性目标

由以上分析可以看出，住宅法的性质和要求决定了它的基本宗旨和目标是保障人们住有所居的基本要求，这也是古往今来人们追求社会繁荣稳定，人们安居乐业的一个基本要求。

自古以来，“民有恒产”和“居有其屋”是构建和谐美好社会的一个重要组成部分，也是人们所追求的个人愿望和所认同的社会理想。《孟子·滕文公章句上》里曾说：“民事不可缓也。”“民之为道也，有恒产者有恒心，无恒产者无恒心。”他认为只有使人们拥有“恒产”，固定在土地上安居乐业，他们才不去触犯刑罚，为非作歹。

毋庸置疑，人们的住宅与民生问题息息相关，民心所向也要求保障人们拥有住宅和对房屋的财产权以及居住权，而且无论是在和平时期还是战乱年代，这种要求和社会理想基本都没有太大变化。《商君书·徕民》指出：“意民之情，其所欲者田宅也。”土地和房屋是民生的基本要素，因此使人们居有其屋和安居乐业是维护民生和体察民情的重要表现，商鞅在秦国进行的一系列鼓励耕织和保障人们拥有田宅的变法措施因为顺应了民生的基本要求而使秦国一跃成为战乱时期的强国，为日后统一七国奠定了基础。至于在战乱和动荡年代，保有土地和房屋这种追求安定与和平生活的愿望就更加明显，决定了人心向背和战争的胜利。三国时期刘备在收复益州后想要以民田民宅封赏自己的将领，赵云曾进谏劝止说道：“益州人民，初罹兵革，田宅皆可归还，令安居复业，然后可役调，得其欢心，不宜夺之以私所爱也。”[1]也就是说，保护自己土地和住宅安全的要求是民心所向、大势所趋，“安居复业”这种符合民生的建议对恢复生产和进行统治是有利的，也是整个社会所提倡和欣赏的，不应因为自己的私心而夺取百姓的安身立命之所，因此赵云的这种建议最终会被采纳。再如南北朝时期，梁武帝萧衍为了安抚因战乱等原因而产生的流民，曾在《听流民还本诏》中说道：“夫乐所自生，含识之常性；厚下安宅，驭世之通规。”即人们所追求的安居乐业、居有其屋的社会理想已经成为通行的观点为大家所接受，所以优待下属和臣民，保证他们的安心地拥有住宅、安定地进行生活已经成为统治者安抚民心和进行政策考量的一个重要因素。因此，他下诏令说：“凡坐为市埭诸职、割盗衰灭、应被封籍者，其田宅车牛，是民生之具，不得悉以没入，皆优量分留，使得自止”。[2]所提及的田宅车牛这类生产、生活资料，在中国古代农耕社会，不仅是人们重要的财产，也被认为是社会生产能够恢复的“民生之具”，因此即使是被判有罪的人，他们所拥有的田地、房宅等也不能全部予以没收，要给与其保障基本生活的必要生产生活资料。尤其是社会动荡、人心思定的时候，能够获得支持的政策和法律必然要解决土地房宅等基本民生问题，所以立法者执政的基础必然要考虑“民有恒产”和“民有所居”的强烈愿望，正所谓“安居乐业，长养子孙，天下晏然，皆归心于我矣”。[3]可以说，使人们拥有“恒产”与“居有其屋”一直是中国社会民生繁荣的重要命题。居有其屋、安居乐业不仅是人们的个人需求，也是整个社会所一直追求的共同理想，历史的发展和物质条件的改善体现了不同的时代要求，但是并没有改变人们对这个目标的追求和不断完善。

综上，住宅保障立法的出台是非常必要的，而且它的主要目标和立法方向应是以保障性住房为主，即保障人们的最基本居住需求和条件，这是它的立法根本出发点和落脚点，也是为了贯彻十七大报告“住有所居”重要内容在法律制度层面予以落实的一项重要的措施。所以住宅法应当关注人们的基本民生和社会稳定发展问题，应当带有明显地保障性和关怀民生的特点。所以，将来住宅法的名称可以将其命名为《住宅保障法》。