对农民工住房保障问题的若干思考

  【按语】本文是首都高校“住宅保障博士生”论坛主题发言文章

（中国人民大学2005级博士生  北京，102617）

一、农民工城市住房保障问题的现状

（一）农民工城市住房保障的制度缺失

从目前的政策设计来看，涉及到城市住房保障的是三个制度。一是住房公积制度：个人拿一点、单位贴一点、国家免(税)一点，解决城市职工的购房资金问题。公积金制度的实行单位一般是党政机关，事业单位以及通讯、电力、烟草等国有企业和规模较大的跨国企业。根据建设部的数据，2004年实际缴存公积金的职工为6138.5万人，覆盖率为在职职工的58. 6%，农民工完全是公积金体制之外的人群。城市住房保障之二是面对低收入家庭的经济适用房政策:主要由政府提供如土地的划拨、税费减免等优惠政策，让城市低收入职工买得起房。但经济适用房在限定建设标准、销售价格的同时也限定了供应对象为城市户口的低收入无房户。住房保障之三是廉租房补贴:以财政预算安排为主，多渠道筹措资金，李 玲实行以住房租赁补贴为主，实物配租、租金核减为辅的多种补贴方式。申请廉租房的基木条件是家庭成员中至少有一人为当地非农业常住户口。农民工不享有住房公积金，他们买房的资金比城市职工更缺乏，但价格较低的经济适用房，他们却无缘购买，他们在城市真正没有住房，却不能获得廉租房补贴。三种住房保障的实施对象无一与农民工相关。2006年针对城市住房建设颁布了“国六条”，这虽然对经济适用房和廉租房的建设和实施有极大的推动作用，但于农民工来说却是没有什么联系的事情。

（二）农民工自身解决不了城市住房问题

国务院研究室曾对城镇务工的农民工进行了问卷调查，调查结果发布了《中国农民工调研报告》。报告中反映，在收入方面，农民工的月工资主要集中在500元至800元之间。其中，每月收入在300元以下的占3.58%, 300至500元的占29.26%,500至800元的占39.26%, 800元以上的占27. 90%.农民工的低收入决定了他们无力购买商品房。农民工收入低是市场经济条件下市场配置资源的必然表现:一方面因农业生产增长的有限性和土地资源的有限性而产生了大量农业剩余劳动力，另一方面城市化、工业化进程是一个渐进的过程，对劳动力的吸纳扩张有限，这必然使劳动力供求失衡，而失衡的结果必然使农民工的工资低于其劳动力的价值。并且只要务工收入高于务农所得，就必然有愿意拿低工资的农民工产生。农民工的低工资一般来说只能维持劳动力的简单再生产，远不够支付提高劳动力素质和技能的费用，以至农民工不但自己这一辈乃至其下一辈成长为劳动力时也只能继续从事其父辈所从事的苦脏累且低工资的工作。市场经济的运作机制使大多数农民工靠自身的力量无力改变在城市无房的状况。

二、解决农民工城市住房保障问题的意义

（一）解决农民工城市住房问题是提高城市化率的必然要求

减少农村人日和增加城市人日，是一个国家社会经济发展的必然要求，反映城乡人日比率的城市化率是衡量一个国家社会经济发展的重要指标。目前我国的城市化率平均是40%多一点，低于世界2000年50%的平均水平，甚至也低于周边的印度等经济不发达国家的水平。因此，十一五规划把提高我国的城市化率作为十一五期间乃至近二十年一个重要奋斗目标。实现城市化率指标仅靠城市人口的自然增殖是不可能的，它要通过农村人日大量向城市的转移来实现。有的经济欠发达地区要实现2030年城市人口达到50%的目标，城市人口必须翻一番，即使现在经济发达地区城市人口也要比目前增长10%。在安徽6461万人口中，城市人口占33.5%，农村人口占66.5%，要实现50%城市化率，必须有一千多万农村人口进入城市。现在城市住房的价格与农民工收入之间的巨大差距，农民工住房保障制度的缺失，使住房问题成为制约城市人日增加的瓶颈。农民工在城市居无定所就不可能有真正的城市化率提高。

（二）解决农民工城市住房问题是实施工业化战略，促进经济持续发展的保证

随着工业化的发展，城市发展中日益增长和扩大着一支由农民工任主角的产业大军，这支产业大军既是工业化的需要，又是工业化的产物，他们的生存和发展与工业化是互为条件的。农民工长期游离于城乡之间、游离于不同的城市之间的亦工亦农的角色是不适应新型工业化过程中对技术和专业水平提高的要求的。只有农民工真正在城市落了根，工业化的发展才处于有保障之下，经济才能稳定持续发展。近年来沿海等城市发生的民工荒，已经向社会提出警示。在城市扩张、工业扩张的新一轮发展中，关注农民工城市住房问题就是稳定劳动者的队伍，是工业长久和持续发展的内在要求。

（三）解决农民工城市住房保障问题是转移农村人日，增加农民收入，推动城乡协调发展的重要措施

解决在城市务工的农民工居无定所问题，帮助他们在城市站稳脚跟，才能真正地转移农民，减少农业人日。农民工在城市有了稳定住所，才能彻底从土地上退出来，从而有利于农村土地流转的进行，有利于留在农村的农民增加收入，有利于改变中国城乡二元结构。

（四）为农民工建房是带动相关产业发展，拉动内需的有效途径

建筑业产业链长、对经济拉动力强，但离开最广大消费者的建筑业也是难以长久发展并蕴含危机的。截至2006年7月底，全国商品房空置面积为1.23亿平方米，同比增长23. 8%。让农民工在城市有住房，一方面可以满足农民工的住房需求，拉动建筑业没有泡沫的发展;另一方面可以拉动与农民工定居生活相关的生活资料生产的发展。解决农民工的住房问题，将使生产资料的生产和生活资料的生产都被带动起来，这是一个以庞大劳动者为支撑的内需，它不仅使经济走入良性循环，而且减少了经济运行对国际市场的依赖性和风险性。解决农民工住房所引起的相关产业效应和社会综合效益是无法估量的。

三、解决农民工城市住房保障问题的对策

（一）由政府牵头建造面向农民工的低价房

解决农民工的城市住房问题可以改革现行的城市住房保障制度，把受保障者的户口条件改为以一定的城市工作时间为条件，将农民工纳入保障对象。这在实施中有一定困难，因为农民工的流动性，保障对象的准确性难以估算，各地方政府从地方资金支出考虑惜保是必然的。笔者以为解决农民工的城市住房问题，由政府牵头建造面向农民工的低价房较为可行。

低价房不同于现在的经济适用房。一方面现行政策下的经济适用房的价格仍然偏高;另一方面购买经济适用房的人通过购买住房一次性获取政府的让利，这对在城市毫无根基的农民来说是不可企及的，障碍不仅是没有城市户口问题。笔者所主张的低价房是通过政府和农民“共有产权”，逐步帮助城市低收入人群解决住房的方法。政府减免土地出让收益和税费，绕过开发商直接通过公开招标选择建筑商，这样建成的住房，价格更低于经济适用房。但政府对低价房的减免让利(投入)，并不通过出售一次性的让渡给购房者，政府拥有土地所有权，住房者拥有房屋所有权，是政府和住房者共有产权。将来如果发生转让，政府可以按比例收回投资;随着入居者的经济状况好转，政府也可以向入住者转让产权。通过“共有产权”，真正降低房价，惠及来自农村的城市新移民。

低价房也存在地方政府的惜建问题，但是由于住房数是有量可计的，所以中央政府是可以控制的。中央政府可以根据地方建低价房的情况给予一定的转移支付，同时在中央政府控制土地资源的条件下，还可以批给地方相应的土地额度，作为地方政府建造低价房的基本物质保障。

在政府减免土地出让收益和税费的前提下，低价房的开发可以由多种具体方式进行。一是农民工相对集中的企业，可以由企业着手开发;二是分散在各不同企业的农民工，可以成立住房消费合作社，以合作社形式开发;三是外来农民工较多的城市，可以试行农民工“住房劳动银行”，让农民工在工厂生产淡季，或者相对空闲的时间里参加低价房建房劳动，把农村那种一家建房大家相助的互助行为移植到城市住房建造中，通过“住房劳动银行”的运作以进一步降低建房的成木。四是公积金由政府单独渠道操作低价房建设，把钱变为房，把房再变为钱，这样即可周转资金，又可使住房公积金保值增值，滚动发展。五是政府筹资修建低价房，相应以较低的租金租给务工农民，相当于让农民工享有住房补贴，等等。

（二）社会多层面、多方位围绕农民工城市住房问题展开工作

组织专门机构，从事低价房开发、出售、廉租和管理。政府具体解决农民工城市住房问题是一项纷繁复杂的操作性工作，因此必须有专门的机构来执行。这个机构一方面服务于农民工，另一方面把低价房作为国有资产来经营，在运作过程中使其保值、增值。同时，设立科研课题，把低价房开发、出售、廉租和管理的方法，作为一个新的社会课题来研究，使其以科学性实现对进城务工者的保障性，并能较好地体现社会公平。

在实践和科研的基础上制定相应的住房政策和法规。美国对低收入家庭的住房保障的特色之一就在于各项保障措施的法制化。美国联邦法律规定，住房政策的着力点和住房管理部门的主要任务是帮助低收入家庭解决住房问题。自上个世纪30年代开始，先后出台了《国家住房法》《住房与城市发展法》《国民可承担住宅》等法案。困借鉴外国的经验，我们也应尽快地建立健全维护公平的住房法律。

制定低价房建设规划，使低价房的布局合理，与经济开发区、工业园区相配套，使低价房的建设量与城市二、三产业所需劳动力相适应，与城市的总体发展相统一，使它成为漂亮的具有人性化的社会主义平民区或工人居住区。解决农民工城市住房问题是中国经济社会持续、稳定健康发展绕不过去的坎，可以毫不夸张地说，只有农民工在城市有房之时，农民工这个中国经济体制改革过程中出现的特殊称谓才真正得以终结。关注并解决农民工在城市的住房问题是一个实现农民工有房住、领导有德政、经济得发展的“三赢”的民心工程，我们有理由也有必要把它做好。