美国法律援助史评介（上）

 美国民事法律援助的历史可以划分为大城市中由私人资助并由律师协会赞助的组织承办援助事务和全国性由政府出资举办的在各州及领地实施的援助项目两个大的阶段。法律援助的历史对于我们了解其起源与发展过程中的社会历史及政治背景，展望其未来的体制都具有启发意义。
 
（一）

   1、早期：1876----1965
    在美国，为穷人提供民事法律援助最初于1876年在纽约开始，那一年成立了纽约法律援助协会。法律援助在美国都市中开始流行，到了1965年实际上每个主要城市都有某一类型的法律援助项目。但直至此时美国还没有一个全国性项目。
   
    罗吉纳尔德*史密斯1919年出版了一本书《正义与穷人》，史密斯在该书中倡导为穷人提供免费法律帮助的观念。他挑战法律界，认为他们应该把实现法律对所有人进行保护而不论当事人能否支付得起费用作为自己的责任。他在该书中写到："如果不能平等地提供法律保护，那么这个制度不仅剥夺了穷人的唯一保护，并且它还把迄今为止最为有力并且残酷无情的武器交给穷人的压迫者。"
   
    美国全国性、州及地方的律师协会对史密斯的挑战做出了回应。美国律师协会设立了法律援助与穷困被告常设委员会；各州与地方律师协会开始赞助法律援助项目。但是这些项目的效果却不甚明显。提供法律援助的人员缺乏应有的热情，只把援助工作当作例行公事。代理出庭极为罕见，根本没有代理上诉案件。代理当事人向行政机关进行申诉，向立法机关提出建议，以及社区法律教育更是闻所未闻。人们今天称作福利法、住房法、消费者权益法，或者健康法等法律制度当时绝大多数都不存在。
   
    2、"经济机会办公室"和"法律服务集团"时期
    直到1965年当"经济机会办公室"着手开展联邦法律服务项目之时，美国才就实现法律平等保护做出新的努力。在已经存在的民事法律援助模式以及福特基金会二十世纪六十年代资助示范项目的基础上，"经济机会办公室"创造了一种独特的结构。这种结构的理念是，法律服务应该成为整体的反贫困计划的一部分，这一理念在多项社会服务机构的活动中得到了反映。这些新计划的设计师们认识到，第一，仅有资金充足的法律援助还不够----需要一些新的东西；第二，法律可以被用作进行有序的建设性社会变革的工具。这些设计师们所谓的新东西包括五项要素：
   
    （1）一种新的观念，这种观念强调对于作为一个"客户群体"的所有穷人的责任，而不是仅仅着眼于某一个碰巧陷于贫困状态的当事人。
    （2）接受法律援助的客户对解决他们的问题的方案拥有控制权。
    （3）试图弥补以往实施穷人法律权利过程中的不足之处，并认为这些不足之处是由于穷人缺少与立法机关的沟通渠道所导致的后果。法律服务项目应该倡导"法律改革"。
    （4）应该注重法律需求而不是法律要求。认为以往的法律援助的最大缺陷是仅仅应对一体化的要求----也就是进入到办公室的要求。以往的法律援助仅仅关注穷人自己发现的法律问题，而现在要改变这种状况就要通过社区法律教育、进入社区以及在社区的实际存在来帮助穷人认识自己的关键法律需求。
    （5）要像私人商务律师事务所向客户所提供的服务一样，法律援助项目应该向穷人提供一整套维权服务工具。
   
    与其他法律援助体制不同，新型体制下美国的法律援助工作主要由非营利机构的专职从事法律援助工作的律师承担，而不是由私人商务律师事务所参与法律援助项目。"经济机会办公室"向提供全面法律援助的机构提供资助，而每个援助机构负责一定地理区域，它们的任务是保证所有的客户和客户群体都有机会得到法律救济。"经济机会办公室"还打造出一种独特的基础设施，也就是通过全国性以及各州的支持，以培训项目和全国协商平台的形式，就实体贫困法焦点问题提供方向性支持并且在向州及联邦立法与行政机构提起的诉讼和申诉中承担代理工作。
 
   新理念指导下的新型法律援助为穷人的法律环境带来了实质性的改善。由法律援助律师代理的案件促使美国最高法院和上诉法院做出了一系列重要判决，这些判决确认了穷人的宪法权利并对有关法规做出解释以保护他们的权利。法律援助律师代理向行政机关所进行的申诉保证了有关法律的有效实施，并且推进了一系列有关穷人问题的政策、法规的出台。向立法机关进行的申诉为穷人争得了通过司法渠道无法得到的利益。同样重要的是，法律援助律师代理向低级法院和行政机关提起的诉讼或申诉协助具体当事人实现了法律权利，并且这些援助代理改善了他们的就业、收入、教育、住房以及工作和生活条件。
   
    这种新型的法律援助体制以及它对穷人法律环境的改善不可避免地要触动美国社会中一些既得利益阶层的利益。这些既得利益阶层想尽各种办法在美国国会和"经济机会办公室"限制法律服务项目的活动。这样，美国的法律援助工作不可避免地政治化了。为消除政治干预的影响，美国国会、联邦政府以及法律界达成一种共识，即应该组建一个独立的"法律服务集团"。这一共识最初出现于尼克松总统当政时的1971年，中经各种社会政治力量的讨价还价，直至1974年7月才通过一项《法律服务集团法》。根据该法律，组建了一个由独立的、非党派理事会控制的公司，公司理事会成员由总统任命、经参议院批准。福特总统任命了"法律服务集团"的第一届理事会。"法律服务集团"延续了"经济机会办公室"承办法律援助业务的思路与原则，仍以保证穷人得到有效的法律代理为主旨。
   
    "法律服务集团"的工作取得了显著成绩，它将联邦法律服务项目从一开始的主要局限于都市中的项目发展成为实际上遍及美国城乡的提供法律帮助的项目。发展到1981年，"法律服务集团"已资助了325个项目，拥有遍及美国五十个州及各领地的1450个办公机构[01]。而且，"法律服务集团"还鼓励私人商务律师参与法律援助事业，并且规定集团资金的12.5%用于私人商务律师的法律援助工作[02]。到本世纪初，已有150，000私人律师注册参与"法律服务集团"资助的公益援助工作[03]。
   
    尽管"法律服务集团"的工作将美国的法律援助事业带入了一片新天地，然而这种事业的发展也遇到了各种各样的怀疑和阻力。不少政治人物和社区领导人担心提供法律援助的新型律师的行为会扰乱社会秩序。类似的不利因素在"经济机会办公室"时期就出现过，例如，罗纳德*里根在加利福尼亚任州长时就给当时的法律援助工作设置过重重障碍。1980年里根就任美国总统后他所领导的政府更是公开敌视新型的法律服务，他在就任初始阶段就试图全面取消各种相关项目。迫于里根政府的压力，美国国会1982年对"法律服务集团"的拨款削减了25%。在这种情况下，集团被迫关闭地方办公机构并大幅裁员。1980年，"法律服务集团"有下属地方项目机构1406个，到1982年底只剩下1121个；1980年，受雇于集团各种项目的律师6559人，律师助理2901人，到1983年两项数字分别下降到4766人和1949人[04]。"法律服务公司"新的理事会及其政策也反映出联邦政府的意图。新的理事会力图将集团及下属项目限制在通过司法途径进行活动的传统框架内，并且要避免承办有影响的重大案件，涉及各级政府政策的申诉更被视为禁区。
   
    "法律服务集团"的业务所遭遇的阻力在老布什任总统期间得到稍许缓解，待到克林顿出任美国总统后情况得到很大改善。但1994年美国国会改选后，新一届国会却削减了"法律服务集团"的经费，而且对集团的业务范围也做出重大限制：规定联邦资金要拨付给那些主要办理个人案件的项目，而那些涉及群体客户问题的宽泛活动应该留给非联邦资金资助的机构来承办。受国会新的政策原则的限制，以前被认为是美国法律援助领域重头戏的集团诉讼以及大部分立法申诉也就都被排除在"法律服务集团"的业务之外了。