乡村社会和谐的制度基石

 

内容摘要：本文以浙江省诸暨市枫桥镇多个行政村的档案及访谈录为基本资料，对1998年—2005年的村民自治进程以及村级制度建设及其历史文化背景进行了较为深入的考察，以期对中国基层社会的治理与法治发展作出进一步的探索。

村规民约作为农村社会进行自我调整的一种规范,对于农村的稳定与和谐发挥着重要的作用。由于历史和现实的原因使得目前的村规民约面临着大量的实际问题，特别在其制定理念、制定技术、具体内容、实施效果上均存在重大缺陷。为了避免村规民约偏离法治建设的轨道，我们有必要在社会主义法治理念的指导下科学地建设村规民约，明确村规民约的在新农村建设中的功能与地位，透析村规民约建设在农村社会面临的实际问题，并努力探索村规民约建设的合适发展路径。

关键词：乡村和谐   村规民约   制度完善

 

村规民约是指生活在一定区域内的村民通过民主协商而制定的共同遵守的行为规范。随着1998年《村民委员会组织法》的颁布，村规民约的制度建设取得了实质性发展，在一定程度上显示了村民有创制、实施和维护规范的能力。由于其涵盖农村生活的各个方面，主要反映的是村民自身的利益，在内容上与国家的法律、法规存在一定程度的偏离。有学者指出：国家法律、法规所代表的是一套农民所不太熟悉的规则，在很多情况下它与村民的生活逻辑及自身利益相矛盾，这导致国家法在乡村社会被规避或软化，从而影响法律的权威。[②]因此，对现行乡村社会的村规民约制度范本及其运行展开研究并提出合理方案显得极为迫切。2006年8月，因课题研究需要，笔者进驻枫桥镇，对多个村庄进行实地调查，重点观察乡村社会的纠纷种类以及纠纷解决机制，特别对当地的村规民约进行了深入的考察。

枫桥镇位于浙江省诸暨市东北部，区域面积165平方公里，辖84个行政村，5个居委会，总人口9.6万人，其中常住人口7.6万人，2005年农民人均收入9716元，该镇个私经济发展水平很高，农民生活水平富裕。在调研过程中，我们发现枫桥各村基本制定了文本性的村规民约，其内容大同小异，也基本保持与国家法律、法规、政策和国家提倡的道德观的一致性。

下文是该地区一份典型的村规民约文本。

 

《X村村规民约》[③]

1、坚持党的领导,遵守国家法律法规和上级政府的各项规定，以经济建设为中心，坚持改革开放，建设文明富裕的新农村。

    2、爱国家，爱集体，勤劳致富，家庭和睦，邻里团结，助残护弱，文明处事，礼貌待人，乐于助人，见义勇为，争当文明村民。

    3、遵守国家土地管理法规和森林管理法规，合理利用自然资源，禁止非法买卖土地，禁止乱砍滥伐林木，做到不违法占地，不违章建筑，不弃耕抛荒，坚持植树造林。

    4、严格执行婚姻法和计划生育国策，严禁非法婚姻，提倡晚婚晚育，自觉实行计划生育，做到不早婚、早育，不计划外生育，不弃婴溺婴。

    5、自觉履行纳税义务，按照规定交纳各项税金，承包款，提留款，以及按照规定的其他费用，自觉执行义务工和劳动积累工的招工制度。

    6、遵守社会公德，维护社会秩序，做到不聚众赌博，不打架斗殴，不无理取闹，不偷盗拐骗，不敲诈勒索。违者视情节轻重予以批评教育、赔偿经济损失，直至依法追究刑事责任。

    7、树新风，破旧俗，不搞封建迷信活动，提倡喜事俭办，丧事简办，自觉实行殡葬改革，积极推行火化，禁止乱葬乱埋。

    8、尊老爱幼，村民应尽赡养老人、扶养子女的义务，严禁遗弃、虐待老人和子女，保证九年制义务教育实施，对不尽义务的，轻者给予批评教育，重者报司法机关处理。

    9、爱护公物，自觉保护公共设施，不损坏、侵占国家和集体的财产和他人的财物，损坏公物必须赔偿。

    10、爱清洁、讲卫生，不随地倾倒垃圾、污物、废水，绿化美化居住环境，保持良好的村容村貌。

11、积极支持配合村新农村建设及文化特色村创建。

从内容上看，上述文本涉及到村民的政治、法律、道德导向、土地和森林资源保护、婚姻及计划生育、纳税及个私企业招工、社会公德、风俗习惯、养老育幼、公共设施、公共卫生各个方面，符合我国现行法律体系和道德指向。由于带有明显的总纲性，在具体的实施过程中，各村根据实际事务的处理制定了一些实施细则。这些细则起到的实际调整作用，在一定程度上大大强于上述文本化的村规民约，而且牵涉到的矛盾和纠纷更加复杂。下文我们将通过具体案例的分析来探讨当前村规民约建设中所暴露的问题。

当前，农业和农村的急剧变革使农村市场主体多元化，国家、集体、个人各利益主体之间的冲突率大大增加，由此在农村社会引发了大量的纠纷。纠纷数量的增加以及种类的复杂化导致农村内部矛盾的急剧上升，纠纷一旦扩大或激化将严重影响农村社会的稳定。通过对枫桥镇多个村庄近年来发生的涉及村规民约案例，我们可以观察到村规民约的实际运行情况。

（一）、户口以及土地利益分配纠纷案。近年来，东部地区经济迅猛发展，土地资源空前紧张，土地价值迅速上升，土地补偿金分配引发的矛盾迅速上升。同时由于户口管理制度不能适应市场经济的发展，导致各地甚至各村的户口管理规则不一致，使土地利益分配的问题更加复杂化。一些土地被征用的村在向村民发放土地补偿金时，经全体村民代表讨论，相继出台了一系列分配方案和办法，由于这些方案损害了村民婚迁后户口的去留与权益的分享，引发系列上访，成为当前农村疑难矛盾纠纷的焦点。

〔案例1〕：[④] A村村民陈甲，早年离婚，有三个孩子，其中男孩跟随前妻，两个女儿由陈甲扶养。2000年陈甲次女陈乙嫁到B村，但户口没有迁出。陈甲向村里要求把女儿的户口留在，并享受待遇的问题（A村比较富裕，村民福利较高）。针对上述问题，A村村民委员会认为：A村曾于2005年12月4日召开村民代表大会，通过了《A村大田承包人员增减实施方案》，根据实施方案第七条规定，“凡农嫁农并不符合户口一律外迁，若坚持不迁出的，作挂靠论处，但不能享受村民待遇。”根据A村的实施方案，陈甲的女儿陈乙最好到B村落户。陈乙和其父陈甲对此处理极为不满，从而引发了连续不断的上访。

〔案例2〕：C村村民骆甲反映：其女儿骆乙婚后户口一直在C村未迁，并生有一子，户口也申报在钟瑛村。骆乙在1985年元旦与D村王某结婚，1985年9月1日办理结婚登记手续。该户原属C村第十五生产队，该队在1984年街道开发时被征用部分水田，并分别在84年、85年按当时人口分配土地补偿金1535元（其中84年8月每人405元，85年3月每人500元，85年5月每人630元），该队对骆乙以已婚嫁为由，不予享受上述土地补偿金。事后骆甲多次向上级反映，1989年5月19日镇人民政府作出《关于骆乙要求分给土地征用费的调处结论》，具体内容如下：C村第十五生产队应负责筹集现金400元，付给骆乙作为征用土地费补偿；第十五生产队付给征用费补偿后，骆乙应将户口迁去D村丈夫王某处落户。由于骆甲户对上述处理不服，继续长期信访，2006年镇人民调解委员会重新提出以下处理意见：C村原十五生产队所分配的征用土地补偿费，处于骆乙结婚登记日以前，骆乙具有与其他村民的同等享受权利，原十五生产队应将已分配的每人1535元土地征用补偿款和至今的利息款1800元，共计3335元，作为骆乙当年土地征用费补偿。并要求骆乙应主动将母子两户口迁到D村丈夫王某处落户。但骆甲以未解决以前户口，要求赔偿损失为由，拒绝领取骆乙的土地征用费补偿金。

案例1争议的焦点在于出嫁女的户口安置问题，当事人试图通过解决户口保留措施来达到村民待遇享受的目标。案例2则直接涉及到土地补偿费的分配问题，当事人为争取补偿费进行了长达20年左右的信访。最终处理都没有满足当事人的诉求。其中核心问题在于村民代表会议、村民小组会议制订的规则限制了当事人获取相关利益的机会，在身份关系上拒绝其成为本村、本组的正式成员。值得注意的是纠纷当事人主要是已经出嫁的妇女。

关于出嫁妇女的权益分配，各村几乎出台了一致的方案。其基本内容可以归纳如下：一、多女户（指无儿子的农户）应与村签订协议，同意一女一婿及婚生子女在村落户，享受各种待遇，其他女儿婚嫁后概不享受本村待遇。二、本村女性农嫁非的，要求与村签订协议，并规定只能参加一次福利分配，以后不再享受各种待遇，如户口无法迁出的，还应承担相应的村镇各类规费。三、本村女性农嫁农的，一律不享受村内各种生产资料和福利分配，户口仍留在村的，还应负担各类村镇规费。四、本村妇女离婚后不外嫁的，各种待遇按原不变，如再婚外嫁的。村不再保留其户口，取消各种待遇，婚生子女除外。五、离异有小孩的男方婚娶已有子女的外村妇女，村只同意妇方落户，拒绝所带子女在村落户。 以上办法、方案的实施，影响了村民农嫁非、农嫁农和离婚妇女再婚后的户口去留，以及相关子女教育、生产资料的分配、福利待遇的分享等实际利益。村民代表会议制订的方案与有关政策、法律、法规相抵触，特别是农村妇女的实际利益严重受损。这一方面与“嫁出去的女儿，泼出去的水”这种根深蒂固的传统观念有关；另一方面与村规民约缺乏内容合法性审查有关。与此相类似的还有大学生和服刑人员等户口关系较为特殊的人员的利益分配问题。

（二）、邻里纠纷案。邻里纠纷是目前乡村社会最为普遍的纠纷，这种纠纷起因最多的是涉及宅基地及建筑物的争议。由于农村房屋建设相对缺乏规划，因采光、通风、派水、危险改建引发的矛盾层出不穷。

〔案例3〕：E村金甲等反映金乙违章建房和七间危房危及邻居安全。实际情况是7间危房是相连建筑，原名“孝友堂”，并非金乙一户所有，而是分属：金丙1间，金丁1间，金戊1间，几百户金姓村民共有堂屋1间，金乙1间，金己2间（现已无人居住），确属危房。2005年以来，镇村干部多次到现场查看，并作防险排险努力：一是走访危房户及邻居，一方面作安全提醒，另一方面商讨解决办法；二是组织召开有危房户主和邻居参加的会议，进行集体商讨，但由于涉及面广，情况十分复杂，不同要求难以满足，协商不成；三是对有关户发放书面通知，要求做好安全防范等工作。镇长、土管所长也到危房现场查看过，他们在提出其它安全防范要求的同时，建议村出资收购后拆除危房，但由于与房主在经济补偿、宅基地使用及涉及几百户的共有堂屋处理上，意见相距太远，矛盾太复杂，收购拆除计划不能如愿。因危房是私有财产，在户主们不同意的情况下，要拆除危房镇、村无能为力。至于安全问题，无论危房户，还是邻居等都要引起高度重视。金甲老宅相对属危险因素较大，反映情况属实，建议不要再回老宅居住（金甲现住儿子处）。金乙夫妻都是残疾人，又上有老下有小，生活十分困难，他家在老住房（孝友堂1间）十分危险的情况下，在老房后山非耕地上，在原有1间灰厂的基础上搭了三间平房，面积约90平方米的简易房，作临时避险。此事该村已向全体党员、村民代表作过解释，得到了党员、村民代表们的同情理解，同时也向土管部门作过汇报，作为特殊情况对待。

案例3是是一个涉及面极广的农村建筑物纠纷。从本案中，我们可以发现旧建筑物遗留引发纠纷的复杂性。案中的孝友堂原属金氏家族的共有财产，在各户分产到户以后，由于各户家庭经济发展不一致，只有个别住户留在原处，整体维修已缺乏基础，导致房屋危险性增加。各户基于各自利益考虑，均不愿齐心协力解决问题，由于涉及到私有财产的归属，村民自治组织和基层政府都难以解决这类矛盾。

（三）、邻村纠纷案。该地区是我国人口密集区域，村庄之间间隔很近，邻村之间经济和生活交往密切，其中所蕴涵的矛盾也很多。由于村庄之间的矛盾极易扩大成为群体性事件，这类纠纷蕴涵的危险性更大。

〔案例4〕：2005年8月4日晚上，肇事车撞断了路边悬空横跨2号公路的一棵大枫树（属于F村），因车被卡住，车主叫来在石料矿作业用的挖掘机（系G村石料矿承包者所有）来帮忙，结果大树被毁坏而倒掉。事后，一些F村村民为大树被毁而心痛，要求承包G村石料矿的承包者和车主赔偿损失，并采取了极不明智的举动，即拦截超载石料的运输车。事件发生后，镇党委政府对此事高度重视，专门成立了一个由公安、交警、法庭、综治办、协作站、工办等有关负责人员组成的工作组调处此事，并会同派出所、交警、协作站每天做村干部、群众的思想工作。但由于双方提出赔偿额度差距较大的原因，不断有拦车的情况发生。此事引起了相连的G村的不满，因为G村在发包该矿时与承包方有协议，有义务协调好运矿石时的道路畅通，否则村要补偿经济损失。对此G村也作出了相应的不明智举动，于8月14日上午拉了两车泥土将F村几户村民进出的路也堵塞了。事发当日下午经过与两村和肇事方再三协调，工作组作出了以下处理意见：一、到15日上午11时前，G村将堆土清除使道路畅通；二、F村应从15日早上开始做好思想工作，杜绝拦车事情发生；3、肇事方应在15日上午把赔偿款2.8万元一次性付给F村（其中车主2万元，承包方0.8万元）。结果是从15日早上开始，F村没有发生村民拦车情况；赔偿款2.8 万元也于15日上午交给了协作站长宣同志暂收；G村由于其他一些原因，直到下午2时左右做好了工作，由镇政府排铲车等工具，把两车泥土清除掉。到16日，在赔偿协议上F村村支书、村主任已签了字，但肇事方因为G村个别村干部认为他们两村之间还有前几年的一些其他帐目没有算清，不能签字而不敢签字。工作组认为，赔偿发生关系是肇事方与F村，与G村在赔偿问题上没有关系。应该说这起由撞断枫树而引发的矛盾纠纷已得到了妥善处理。至于两村之间以前几年的帐目问题已于17日开始由镇西协作站牵头协调。

从案例4我们可以发现，两村在历史上积累的矛盾已经很深，某一时简单事件一经扩大就会导致群体性事件。本案中一起并不严重的交通事故撞断了一棵大枫树，原本属于简单的交通纠纷而在两村卷入的情况下显得异常复杂，结果肇事车主和前来帮忙的挖掘机车主赔偿了常人看来超高的金额。而且两村的矛盾因此而更加复杂，极易在将来的某一时间爆发类似的冲突。

（四）、集体公益纠纷案。集体公益性事业是与村民日常生产生活密切相关的事业，特别是对周边生态资源的管理和环境设施的改善已成为村民关注的焦点。由此引发的新型纠纷也呈上升趋势。

〔案例5〕：H村有竹林5000多亩，村民重视毛竹资源开发和利用，由于少数人乱挖笋，导致管理混乱。H村老年协会反映村民乱挖笋，破坏山林。镇党委政府十分重视H村群众反映的情况。1月27日，镇农业副镇长、林技站站长、驻村指导员到H村，H村正在召开村两委会会议，会上统一了村两委会干部的思想认识，并就如何抓好山林管护采取以下几条措施：一、村张贴一份关于禁止乱挖笋的通告。二、村成立管护队伍，每天上山巡查。三、对抓住的乱挖笋人员由村按护林公约处理，处理不下来，报镇政府，镇政府会同林业公安处理。

从本案例中，我们可以看到村民对于集体资源和生态环境的高度关注。值得注意的是村老年协会在此扮演了重要角色，护林公约也起到了实际的调整作用。

〔案例6〕：J村根据村有关会议精神，安排在K村陈甲户围墙外的本村所属空地上建造公共厕所一座，于2004年12月份进行了工程招投标并开始建造。陈甲认为该公厕离她家门前园地内的一口井距离太近而出来阻止，在2005年1月20日的公厕施工过程中，陈甲又去干扰，其丈夫陈乙与J村村主任陈丙发生冲撞，双方都受伤住院。为了化解矛盾，镇政府分别于2004年12月27日、2005年1月21日二次召集J村、K村二村干部和陈甲户进行调解协商，第一次调解，J村村干部做了相当大的让步，同意陈甲户井移位、围墙打高，有关费用由J村支付，公厕靠陈甲户一面不开窗口，化粪池保证不渗水、不溢水，离围墙的距离尽可能远一点。但陈甲始终以北京市公共厕所建设地方标准为依据，不同意J村在此建造公厕，调解未成。第二次调解，陈甲的口头意见是不反对J村在该处建造公厕，但要等到其丈夫陈乙伤愈出院，并处理好伤害纠纷后再予协商。但陈乙到二月底才出院，双方都化去医药费一万余元。镇调委会又会同派出所一起对伤害纠纷进行调解，J村的公共厕所已暂停建造，等到双方取得共识后再行建造。

本案是一个当前我国新农村建设中出现的典型纠纷，村庄在建设公共卫生设施时与村民发生了激烈的冲突，在这起事件中，村民自治组织表现了冷静的克制，而当事人则表现出了咄咄逼人的姿态，迫使该村的公共卫生建设暂时停止。

从上述的案例分析中，我们可以观察到，乡村社会纠纷的来源主要集中在与村民日常生产生活密切相关的事业中，如户口以及土地利益分配纠纷，山林承包纠纷，邻里纠纷、邻村纠纷、集体公益纠纷和婚姻家庭继承纠纷。从纠纷解决的角度看，村民一般是通过信访的方式来表达诉求，当地政府和村民自制组织更多的是选取调解的办法来解决，由于问题涉及面过广，解决周期都较长。值得注意的是由村民代表大会通过的村规民约在乡村社会生活中起到了极大的作用，比如案例1、2中的村民待遇与福利分配办法和案例5中的护林公约。当然，从上述文本化村规民约和实施细则及其具体运行中，我们可以发现诸多缺陷之处。

（一）关于村规民约缺乏合法性审查的问题。

由于农村社会存在一定程度的封闭性以及村民利益的相对狭隘化，使得实际的村规民约中存在大量与国家法律相冲突的条款，特别是村民利益与集体利益、国家利益有所冲突的地方，村规民约显现出不愿妥协的立场。加上国家无力同时也不可能过多的干预农村社会的各个细小方面，致使某些违背国家法精神的村规民约得以长期实行于乡村社会，从而使村规民约内容畸形化。从案例1、2中村民待遇与福利分配方案中，我们可以看出规则的制定是通过合法程序的，但其内容明显的背离了相关法律法规，很大程度上剥夺了妇女的合法经济权益。

在此，我们不能因为村规民约的地域性和相对独立性而忽视其本身的合法性与合理性建设。1998的《村民委员会组织法》第20条以基本法律的形式规定“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”，由此奠定了村规民约建设的法律基础。但是村规民约的内容和范围并非无限，法律明确划定了它的边界，即“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表所讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”因此，村规民约建设必须紧紧围绕法律的规定展开。

（二）关于村规民约内容简单化的问题。

观察该地区村规民约的文本，我们可以看到其内容主要带有鲜明宏观性的总纲论述，对于具体的乡村事务处理办法主要是通过临时性的细则来处理，因此导致细则与总纲之间在内容上不能协调。比如总纲明确规定要遵守国家的法律法规，而细则中关于农村出嫁妇女土地权益分配方案与国家法律法规存在严重的背离。同时在内容涵盖的角度看，许多村庄敏感的事务没有纳入村规民约的具体内容之中。比如，案例3中反映的村民共有旧建筑改造问题、案例4中的邻村冲突问题、案例6中的新农村公共卫生设施建设问题在现阶段都带有一定的普遍性，而在当前的村规民约设计中，由于缺乏了必要的前瞻性和同步性，很少涉及到对这类纠纷的事前规范。在当前的浙江乡村，个私经济甚为发达，经济交往频繁，生产生活关系逐渐复杂化，有必要针对社会变化对村规民约的内容作出适时调整，以尊重历史传统、尊重村民创造的态度来丰富村规民约的内容。

村规民约在我国具有悠久的历史，同时在国家的稳定和谐方面起到极大的促进作用。因此，在现阶段的村规民约建设中，我们应该大力吸收传统文化的精髓，特别是要发掘和总结村民良好的习惯；诸如要大力吸收一些关于诚实信用、孝敬长辈、尊重他人、尊重劳动的善良风俗及民间习惯，以此作为村规民约的重要组成部分。有学者指出：国家法的局限性需要村规民约这些承载村民价值观的社会规范来弥补，同样这种弥补应当具备一定的自主性、独立性。这种自主性和独立性主要表现在：首先，在赋予村民创制村规民约的基础上激发村民的主动性。其次，承认而不是忽视村民长期社会生活所积累的传统、经验、习惯。最后，科学的规划这种自主性创造。[⑤]

（三）关于村规民约制定的技术性问题。

国家政权虽然对村规民约的重要性有着比较深刻的认识，但是对村规民约的制定实际上缺乏足够的指导和规范。由于我国乡村社会村民的教育水平、法治意识仍然不高，广大村民对于制定村规民约缺乏必要的制度创新能力和相应知识基础。由此，给村规民约的制定带来了重大的技术困难，这首先表现在法律技术方面的挑战。作为一种社会规则，村规民约具有准法律的性质，它的制定不能被简单粗糙的商议所取代。一项有效的社会规则必须经过严格的制定程序、精细的制定技术、完整的制定思路的锤炼方能成为人们尊重并予以实行的规范。长期以来，我们的许多乡村的干部和村民对村规民约的制定由于实际上的技术难度而放弃了对村规民约权威化、法律化的努力。在现实生活中，由于村民会议缺乏相应的制定技术而使村规民约的制定权落入少数具备一定知识和权力的人群手中，从而在本质上降低了村规民约的民主性。这些掌握乡村社会话语霸权的少数人群同样缺乏必要的制定技术而使村规民约的制定水平得不到上升，这种情况下极易导致村规民约成为少数乡村政治强人对自身利益的保护性条款甚至演化为其玩弄乡村政治的工具，从而使村规民约沦为管制制度而非自治制度。因此，转变村规民约的制定理捻、完善村规民约的制定程序、加强村规民约的制定技术成为提高村规民约制订水平的关键。在此，我们建议：第一、加强相应的法律业务指导，提供比较成熟和科学的范本。第二、提高法学界对村规民约的关注度，引入具备较高法律技术的专家学者协助乡村村规民约的制定，以此提升村规民约的科学性；第三、真正提高乡村干部和村民的法治意识，积极发挥村民的自主性和创造性；使村规民约成为乡村社会导入法治精神的重要载体。

                 

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