美国宪法概论 之五

 

 

    根据《联邦条款》，行政职能由国会各委员会行使。但是，宪法制订者在第二条第一款中规定：“行政权属于美利坚合众国总统。”这一授权条款是简略地指第二条中所规定的全部明示行政权，还是指选择一个单一的而不是多元的行政当局？抑或是一项单独的授权条款，授与总统以权力来执行所有“行政”性质的职能（有时称为“固有的”行政权）？尽管历届总统经常声称拥有固有的行政权力（通常援引权力授予条款），而这种要求也得到最高法院方面的某些有利的反应［见“合众国诉中西部石油公司案”（１９１５年）；“德布斯案”（１８９５年）；“尼格尔案”（１８８９年）］，但从未真正需要依靠权力授予条款作为一个独立的权力来源，来证明行政行动之正确。宪法第二条中没有界定的广泛明示权力使总统有极大的余地采取主动行动。关于此问题的一般情况，可参阅Ａ·Ｓ·米勒所著《总统权力概述》（１９７７年）一书。

    读一下宪法第二条所列的明示权力，你不会感到有一点点现代行政权的味道。由于在国内和外交事务方面需要采取迅速的、明智的和有效的行动，这就意味着权力总是要向行政当局集中。尽管宪法中所规定的很多含糊其辞和结论不明的行政权力是与国会分享的，总统的主动行动一般只是得到国会的默认，而法院往往避免对行政行动进行司法审议，尤其是外交和国家安全方面的行政行动。的确，人们提出，涉及到在国会和行政部门之间权力划分的分权问题一般应被认为是不宜进行司法审查的政治问题。参阅Ｊ·乔珀著《司法审查和国家政治程序》（１９８０年）第２６３页。

    根据宪法上行政当局和国会之间的权力划分，就产生了一种权力分立的制度，在此制度中，各个单独的机构一般行使共享的或混合的权力。国家机构之间的实际关系更多地是取决于现实情况和习俗，而不是正式的宪法文字。

    宪法文本中明确提出的行政权，在涉及到权力应与国会分享的种种问题时多半讲得很笼统。在这种情况下，行政权和国会权力之间有时发生对抗，并不足怪。过去，行政部门通常总是在冲突中占上风。然而，国会越来越积极努力地使它与行政部门之间的权力划分更加具体明确和条理化。它在促进行政部门的职责和责任的旗帜下通过了这一类立法。但是，在林顿·约翰逊之后的大部分时间里，行政部门和立法部门一直被不同的政党所控制，鉴于这一情况，不难看出这类立法努力是有其党派和政治分歧的根源的。

    当国会企图具体限定行政权时，它是否侵犯了行政权？国会是否因而篡夺了它与其他部门共享的权力？总的来说，要由最高法院来回答问题。而最高法院对这些问题的答复从来不是清楚明白的。其实，可以说最高法院是作了两套答复。一种答复方法可以称之为拘泥形式的或咬文嚼字的方法。这种方法非常强调宪法的文本和刻板地遵守严格的权力分立。最高法院的另一方法是功能法，突出各部门之间需要制衡和相互依赖。基于这一认识，不能把政府各部门看作是密封的隔舱；宪法文本和各部门之间的界线必须有时服从于灵活性和功能性。在这两种方法——功能主义法对拘泥形式法——的相互竞争中，功能主义法得助于其令人敬畏的代言人首席大法官伦奎斯特，已成为占主导地位的方法。见“莫里森诉奥尔森案”（１９８８年）；“米斯特里塔诉合众国案”（１９８９年）。但可比较“鲍谢尔诉赛纳尔案”（１９８６年）。另一方面，大法官斯卡利亚在“莫里森案”和“米斯特里塔案”中以强有力的但是孤立的不同意见表达了拘泥形式法。

 

第一节　国内方面

 

    一　行政立法

    宪法第一条规定立法权属于国会。总统在立法方面的正式宪法权力，主要在于他有权提出立法和拥有否决权。而甚至连这种拒绝同意立法的否决权也可以被两院的三分之二多数票所撤销。见宪法第一条第七款。但是，宪法再次暗示总统在立法中所起的作用。总统利用其办事机构制定立法和影响立法议事，因而变成了真正的总立法人。

    总统还独立于正式的立法程序之外进行“立法”。他通过发布行政命令和公告，指挥庞大的联邦行政机构。这种行政决策的范围界限是什么？在多大程度上总统可以行使独立的（或甚至反对）法定授权？对这些问题无法参照宪法的权力划分找出现成的答案。法院也提供不了更多的解答指南。

    或许在“扬斯敦钢板钢管公司诉索耶案”（１９５２年）（《钢铁厂接管案》）中，司法界尽了最大努力提供了某种答案。在该案中，最高法院裁定，杜鲁门总统在朝鲜战争期间为防止破坏性的罢工下令接管钢铁厂是违宪的。代表最高法院的布莱克大法官指出，国会曾专门反对把接管作为防止罢工的手段。但是，总统不是依靠法定的授权采取行动，而是靠宪法第二条赋予他权力之总和。布莱克大法官强调国会的立法权，而摈斥了行政的国内立法。他说：“在我们宪法的框架内，使法律得以忠实地履行的总统权力本身就驳斥了认为他是立法者的想法。”总统作为总司令的权力（以及大概还有他的外交权）不能被引申为总统拥有“最终的权力”来接管私人财产以免国内生产陷入停顿。“这是国家立法人员而不是军事当局的工作。”不过，“钢铁厂接管案”往往被援引为拒绝总统有此特权之例，又被当作授权行使国内立法之例。其理由是，大多数法官同意总统有权在国内事务方面采取紧急行动，至少在国会没有专门的否定意见的情况下，总统有此权力。在上述案件中代表３名持不同意见者发言的文森大法官，援引了宪法第二条关于总统要使法律得到忠实地履行和作为总司令的权力，并指出历史上行政方面的主动行动缺少合法的授权，来证明“至少采取必要的临时行动以便执行与国家存亡攸关的立法计划”是正当的。３名法官尽管基于国会对接管的反对而同意裁定接管是违宪的，但并没有排除总统可主动采取紧急措施。至于“紧急”的含义是什么，则没有作出答复。

    杰克逊大法官的赞同意见特别具有恒久的价值。他说，“总统的权力不是一成不变的，它是随着与国会权力的脱离或结合而变动的。”当总统在国会授权下采取行动时，他的宪法权力达到了最高点；而一旦他的行动与国会的意志背道而驰，他的权力则降到了最低点。当总统必须依靠他自己的权力时，他是在“半阴影区中”采取行动，“他和国会在这种区域中或者有着一致的权力，或者权力的分配并不确定”。在这种共享权力的半阴影区中，“事件的紧迫性和当代不可思议的事情而非抽象的法律论点”决定了分权的含义。

 

    二　行政扣压

 

    宪法第一条将财权授予国会。不过，历届总统经常声称拥有扣压特权，即扣下或拖延国会拨款的开支。当立法授予行政领导采取这一行动的斟酌权时，涉及宪法的问题是微乎其微的。但是，在７０年代，随着总统越来越多地采取扣压的做法，甚至有人声称总统拥有宪法权力来扣压拨款，即使国会已批准必须开支这笔拨款。所提出的论点是，总统肩负着履行一切法律的宪法职责，包括履行实施财政和债务限制的法律，要求他使相互矛盾的立法委托权协调一致。此外，固有的行政权据说包括对财政保持控制。其实，当行政扣压涉及外交和国家安全——历来是行政职责的范围——时，国会本身是否有批准开支的宪法权力，这还是个问题。

    批评扣压的人反驳说，执行法律的权力不能包括其开国会政策抉择的权力。“把加在总统身上的忠实地执行法律的义务硬说成含有一种禁止执法的权力，这是对宪法的新奇的解释，是完全不容许的。”见“肯德尔诉合众国（根据斯托克斯告发）案”（１８３８年）［总统命令邮政管理局局长对邮政职工发放低于国会规定的工资，这是不合法的］。他们还指出，固有行政权即使被认可，也不能扩大到包括拥有置国会的立法权力于不顾的特权。最后，反对者声称，扣压的实际效果等于让总统行使宪法并未授予的项目否决权。

尽管较低级法院的判决一般地拒绝了总统此举是合乎宪法的观点，但最高法院的裁决并未触及这一宪法问题。见“特雷恩诉纽约市案”（１９７５年）。１９７４年，国会通过了《国会预算和扣压控制法》，它要求总统的扣压令需得到国会批准，或不为国会所否决（视扣压的性质而定）。然而，该法的合宪性是成问题的。它是否过度地侵犯了行政权，尤其在外交和国家安全方面，抑或它仅仅在共享权力方面起到一种合理分配职能的作用？它是不是还体现了“移民和归化局诉查德案”（１９８３年）所禁止的立法否决权？

 

    三　委托和立法否决权

 

    深深植根于分权原则中的美国立宪主义的一条庄严的戒律是，凡是已被委托出去的权力或职责不得重新委托。显然，这一不得委托原则没有运用得过死，否则就不可能有我们的现代行政州了。由于现代州的复杂性，对不得委托原则的解释从来就有着相当大的自由度。因此，当国会创立合众国判决委员会和将它配属司法部门并授权该委员会可颁布对联邦法院起制约作用的判决指南时，这一作法被认定为没有违反不得委托原则。只要国会确定的原则明确易懂，又责令行使委托权方遵守，就不会违反不得委托原则。既然建立合众国判决委员会的法律规定了制定判决指南的基本政策和原则，将规则制定权委托给该委员会由它颁布判决指南，就没有违反不得委托原则。见“米斯特里塔诉合众国案”（１９８９年）。

    虽然对于国会来说委托立法权比较容易，但要控制住被委托方却比较困难。为保持对行政当局的监督，国会武库中的一件重要武器是立法否决权。国会通过将权力广泛地委托给行政当局的立法，但随即规定国会要进行审查，并可否决按照此授权所采取的行政行动。在“移民和归化局诉查德案”（１９８３年）中，最高法院在首席大法官伯格主持下以７比２票裁定，一院否决涉及到遣送外国人的行政命令是违宪的。

    “查德案”是一件作了宪法裁决的不幸的案件，因为它并没有涉及机构制定规则或行政政策抉择，而不过是一项在特定案件中的遣送裁决。查德是一名东印度人，他承认因学生签证过期应被遣送。１９７４年，他寻求并获得了司法部长批准中止遣送令，因为按照《移民和国籍法》，鉴于遣送所带来的痛苦是允许这样做的。然而，该法授权给参议院或众议院可作出决议“否决”此项行政决定。于是，众议院通过了一项否决中止遣送的决议。１９７６年，下达了遣送查德的命令，为此他向法院上诉。

    最高法院裁定立法否决规定是违宪的。最高法院本可以只是根据这次具体的立法否决违反分权原则而推翻国会在“查德案”中所采取的行动，但相反地却决定攻击立法否决权本身。立法否决被裁定是违反宪法的送交条款（第一条第七２９n款第三项）和两院制条款（第一条第一款第七项）的，而这些条款是“宪法要实施权力分立宗旨的不可分割的部分”。

    首席大法官伯格首先是从这一前提谈起的。该前提是，在立法案成为法律之前把它送交总统签署和总统拥有否决权，这些都被制宪者视为必要之举，以便让总统能对付国会来保护自己。另外，送交总统的目的是为了防止出现“不公正的、无远见的或欠考虑的”法律，同时也是为了使立法程序具有“面向全国的性质”。而总统的否决权同样受到宪法条款的制约，宪法规定两院三分之二的多数票可以推翻总统的否决。像送交条款一样，两院的研究考虑旨在确保“立法应当只有在经过国家当选官员们仔细和全面的研究考虑后才予通过”。

    “只有提供机会能分别进行充分的研究和讨论，才能行使”立法权。把权力分散给两院还可以防止“立法专制主义”，它反映了制宪者担心“牺牲公众需要来偏袒特殊利益”，同时照顾了大小州在国会内的代表权的关注。

    因此，必须“按照一个单一的、精心筹划的和经周密研究的程序行使”立法权。但是，众议院的否决行动就是行使了“立法权”吗？研究一下众议院在这个案件中所采取的行动就可以看出，“该行动在目的和效果方面都基本上具有立法性”。众议院的行动改变了人的合法权利、责任和关系。此外，没有否决权，司法部长不让遣返的行动就只有要求遣返的立法本身才能推翻，如果真要推翻的话。

    既然众议院的行动是具有“立法性的”，那么就需要交总统和两院审议，立法否决就是违宪的。最高法院作出的结论是，立法否决规定可以与将中止遣送令的权力委托给行政部门的立法的其余部分分开，因而裁定司法部长的中止命令是有效的。

    持不同意见的怀特大法官强调立法否决对克服国会的进退两难处境有着重要意义。这种处境就是，要么承担那无法完成的任务，写出详尽的成文法，确定未来无穷无尽的具体情况下的行动；要么“拱手把国会制定法律的职能交给行政部门和独立机构”。他认为，立法否决“是对行使国会委托权力的行政和独立机构不可避免地扩大权力的必要制约。”“宪法的第一条第七款所包含的担心绝对不会引起争论。一种旨在保全国会立法作用和使实现有效分权的机制，既不违反宪法第一条，也不违反权力分立原则。

    在“查德案”中，最高法院依靠宪法第一条作出裁决，就把近２００条含有立法否决规定的法律置于危险的境地。例如，《战争权力决议》和１９７４年的《扣压控制法》都是利用该立法否决的手段来控制行政行动的。在审查这种规定的有效性时，必须确定：（１）否决规定是否就是行使需要两院审议和送交总统的立法权？（２）如果该否决被认为是用宪法以外的手段制定法律，因而是无效的，那么，这种否决规定是不是可分开成立？如果对后一问题的答复是否定的，那么，整个对行政或独立机构的权力委托都将失效。迄今为止，行政部门一直采取这种态度：视立法否决规定依然有效，而不与国会处于对峙状态。

 

    四　任命和免职

 

    制衡原则是美国政府三个部门之间关系的特点，它表现n在关于政府官员任免的宪法条文之中。这些条文的力量在于通过划分部门间的权力，限制了任何一个部门的绝对权力；这些条文的难点是对关键问题没有作出规定。

    国会不得将任命权授予宪法第二条第二款第二项所指人员以外的人。该项称：“［总统］提出人选，经向参议院咨询和取得其同意后任命大使、公使和领事、最高法院法官以及任命手续未由本宪法另行规定而应由法律规定的合众国所有其他官员。但国会认为适当时，得以法律将这类低级官员的任命权授予总统一人、法院或各部部长。”国会不能将任命权授予上述条文规定以外的人。因此，一项规定应由参议院临时议长和众议院议长任命联邦选举委员会有投票权的成员的成文法被取消，因为这些国会领导人不属于宪法第二条第二款第二项规定的“法院”或“各部部长”的范围。国会不能将任命权授予自己，因为这构成了绝不容许的篡权。见“巴克利诉瓦莱奥案”（１９７６年）。

    在任命权方面的一个重要问题是，区别主要官员和低级官员的根据是什么？回答这个问题的最好办法是，进行一次职能调查，看一看这个官员是从属人员还是独立负责人，该官员管辖的范围和广度，以及履行职务的范围。

    从对一个联邦成文法——政府道德规范法——的合宪性提出质疑的案件中，可以看出上述区分的重要性。该成文法将一名独立顾问的任命权授予哥伦比亚特区合众国上诉法院特别科，这名独立顾问负责调查某些行政部门的官员。如果该独立顾问是低级官员，那么，这种部门间的任命是允许的，除非这种任命有损于行政部门发挥其职能作用，或者在其他方面是不合适的。该成文法得到了维护。独立顾问被宣布是一名可由司法部长按正当理由予以免职的“低级官员”，只掌握有限的管辖权。首席大法官伦奎斯特代表最高法院强调说，独立顾问只行使调查和起诉的有限职责，不制定一般政策。此外，按照该成文法，独立顾问的任职期限只限于完成特定的任务。见“莫里森诉奥尔森案”（１９８８年）。

    总统在何种情况下有权免去行政部门官员的职务？在过去，这一问题的答案取决于这名官员是不是属于“纯行政官员”——如果是，总统的免职权被认为是“与任命权伴随而来的”。见“迈尔斯诉合众国案”（１９２６年）。然而，如果这名官员属于行使“准立法”或“准司法”权之列，那么，按照权力分立原则，总统就不得享有“无限的免职权”。见“汉弗莱执行人诉合众国案”（１９３５年）。

    尽管不反对对上述官员的分类，最高法院还是对刻板地和过度地使用这种“僵硬的分类”法进行批评，因为它模糊了真正的问题——国会对免职权所施加的限制是不是“带有一种妨碍总统行使其宪法职责的能力的性质”？在“莫里森诉奥尔森案”（１９８８年）中，正是运用了这个观点，最高法院裁定，《政府道德规范法》规定司法部长只能以正当理由免去独立顾问职务，给总统忠实地执行法律的职责所作的限制并没有达到不可容许的程度。首席大法官伦奎斯特承认执法的职能属于行政部门，不过，他的结论是，总统需要对像独立顾问之类的低级官员的斟酌处理权的行使加以控制，但这种需要对于行政部门的运作来说并不十分重要，不必“作为一个宪法法问题来规定，总统可随意终止该顾问的任期”。国会限制司法部长对独立顾问的免职权是“必不可少”的，如果该顾问具有执行其任务的必要的独立性的话。不过，独立顾问的本身失职仍然是被免职的一条理由。在这种情况下，国会不曾篡夺总统对行政官员的免职权。

    国会可以用不是弹劾的方法免去官员的职务，它是不是也可以对这些官员授予行政职能呢？这个问题是由旨在控制迅速增长的联邦赤字的《格兰姆—拉德曼平衡预算和紧急预算控制法》的某些条文引起的；该法授权总审计长来具体确定对总统有约束力的开支削减，并赋予总审计长最终权力，以便决定应怎样削减预算。最高法院裁定，该法授予总审计长以行政权，因为他是处在解释和实施该立法的职位上。这类行动就是执法——一种行政职能。然而，早些时候，国会曾通过立法，规定总审计长可以因某些具体理由（虽然用一般性的词语表述），例如，效率不高和玩忽职守，而予以免职。

    这就使总审计长因违抗国会意志就被国会免职而成为国会的一名代理人，由此，国会已擅自把它自己的代理人安插进来控制《格兰姆—拉德曼平衡预算和紧急预算控制法》的执行，这是不能容许的。国会这一做法已违反分权原则非法地篡夺了一项行政职权。见“鲍谢尔诉赛纳尔案”（１９８６年）。

 

    五　一般性的分权问题

 

    有关分权问题有时用权力分立总原则本身来进行分析。

    在采用这种方法时，最高法院审查对其他部门的宪法职能的侵犯程度，查明被质疑的行为在多大程度上使应当适当分享的权力集中于某一部门，同时平衡相互矛盾的权益。

    n在“莫里森诉奥尔森案”（１９８８年）中，最高法院就是从这个角度来分析《政府道德规范法》条文的。从全面的角度看，按该法任命一名独立顾问对高级行政官员进行调查和检察，并非不正当地阻碍行政部门发挥职能。国会也没有僭夺任何行政部门的职能。司法部长保留有独一无二的和不容审查的权力，请求任命独立顾问，并可按正当理由将其免职。他还握有一些手段来监督和控制独立顾问的检察权力。诚然独立顾问比大多数检察官能更多地摆脱行政指示，但《政府道德规范法》还是给行政部门以“充分的控制权”，以便使总统能履行其宪法赋予的职责。归根结底，这是具有决定意义的关键之点。

 

第二节　外交方面

 

    尽管最高法院对于行政部门断言拥有固有的国内政府权力的反应一般是消极的，但在外交关系方面，行政部门声称有宪法以外的国家权力却得到了司法部门非常同情的反应。

    在“合众国诉柯蒂斯—赖特出口公司案”（１９３６年）中，最高法院维护将禁止向某些国家出售武器的广泛的权力委托给总统的决议。萨瑟兰大法官代表最高法院指出，对广泛的立法权委托的通常限制并不适用外交方面，因为“授予联邦政府以外交主权权力一事并不取决于宪法的积极授权”。他认为，当我们脱离大不列颠时，外交主权权力就从国王那里直接交给了合众国，因为外交权力是“独立国地位的必要的伴随物”。然而，宪法只是分配了早先属于各个独立州的权力。尽管这种对不依赖宪法运作的固有外交权的观点是一种对历史的令人置疑的解释，但它从未遭到最高法院的驳回，相反有时还被欣然接受。例如“佩雷斯诉布劳内尔案”（１９５８年）。

 

    一　外交关系权力的分配

 

    在“柯蒂斯—赖特案”中，萨瑟兰大法官力主在行使宪法规定的和宪法以外的外交关系权方面行政部门居于首位。

    尽管行使这一总统权力必须与宪法保持一致，萨瑟兰大法官断言，总统“是作为联邦政府在国际关系方面的唯一的代言人”行事的。这样维护在外交方面的行政特权的依据是什么呢？的确，宪法授权并没有表明要授予总统这样一种举足轻重的地位。恰恰相反，正式的宪法所准予的外交关系权是分配给总统和国会的。除了一般的总统权力外，宪法第二条授予总统承认或撤销对外国政府的承认、缔结条约和担任总司令的权力。此外，普遍接受的看法是，在与外国的日常谈判中，总统拥有代表国家的默示权力。根据这些权力和按照习惯与惯例，形成了总统在制定和执行外交政策方面的广泛作用。但是，国会也拥有明示的外交权，诸如管理对外贸易、组建和维持军队、宣战权，以及国会的一般立法权力，包括征税和开支的重要权力。因此，宪法似乎预示着在外交方面的权力分享。

    看来，“柯蒂斯—赖特案”提出的行政占首位的主张，其主要根据是部门的各自能力和历史经验。萨瑟兰大法官特别提出，总统获取信息、保守秘密和对事件作出迅速反应的能力，决定了他必须具有不依赖国会授权而在外交方面相机行事的权力。的确，从历史上看，与国会相比，总统的外交权不断扩大，这一点不容否认。

    不过，如果说上述考虑能提供充分的理由说明总统可以在外交方面采取与国会背道而驰的行动，那也是大有问题的。

    或许，对外交权分配的最好解释仍是杰克逊大法官在“钢铁厂接管案”中所提出的看法。当总统按照国会的授权行事时，如象他在“柯蒂斯—赖特案”中所做的那样，那么，他的权力达到了最大的限度；当他的行事与国会的意志背道而驰时，他的权力就处于最低点。而当总统行事既没有得到国会的授权，又没有遭到反对时，他的行事就处于权力分配仍不明确的“半阴影区”。联系到这样的事实，即法院很不愿意插手到外交决策中去（即政治问题理论），形成国会和行政部门之间自由地相互作用乃是明显之事。

 

    二　条约和行政协议

 

    宪法第二条第二款规定，总统经向参议院咨询和取得出席参议院议员总数２B３的同意，并允许参议院作任何保留的情况下，有权缔结条约（即总统进行谈判和“批准”条约）。

    宪法中没有条文谈到条约如何中止的问题，而总统能不能单方面地废止现行条约一直是个有争议的问题。见“戈德华特诉卡特案”（１９７９年）［见本书第３９页］。如果一个条约是待执行的，那么，就需要国会立法，使该条约在国内生效。连同必要而适当条款，一个条约可为国会的立法提供宪法依据，而在其他情况下这种立法的合法性可能会产生疑问。见“密苏里州诉霍兰案”（１９２０年）。

    宪法在第二条中只谈及条约，而今天总统常常在国会参与下更多地运用国际协议和协定的方式而不是用正式条约的方式。实际上，运用行政协定方式可使美国迅速地和悄悄地在外交领域中采取行动，无需国会的任何卷入，即采用一种“纯粹的”行政协定。由于行政部门越来越多地依靠国际协定而不是依靠条约，这就促使国会对协定方式的使用进行控制和限制。虽然国会的大部分努力都以失败告终，但它通过的立法，要求至少把签订的协定通知国会。

    条约和行政协定都享有宪法第六条所规定的最高法律的地位，凡与之抵触的州法均受契约束。见“合众国诉贝尔蒙特案”（１９３７年）；“合众国诉平克案”（１９４２年）。尽管宪法第六条的文字可能将条约与宪法等量齐观，但目前普遍接受的看法是，各种各样的国际协定都应受宪法的约束。见“里德诉科弗特案”（１９５７年）。然而，第十条修正案的保留权力条款对联邦权力并未作这样的约束。见“密苏里州诉霍兰案”（１９２０年）。如果国会的法案与条约条文相矛盾，条约最终将在国内生效。见“惠特尼诉罗伯逊案”（１８８８年）。一项完全根据总统的权力，在国会未作任何卷入的情况下所签订的行政协定，当与国会立法矛盾时，是否具有法律效果，这一点最高法院尚未作出裁决，虽然该协定占上风看来是值得怀疑的。

    “戴姆斯和穆尔诉里甘案”（１９８１年）有力地说明了行政协定具有重大意义，杰克逊法官在“钢铁厂接管案”中对分享权力的看法继续有效。按照美国和伊朗两国政府间关于释放在伊朗的被当作人质扣押的大使馆人员的协议，里根总统批准了有关行政命令，取消某些财产扣押，并下令将冻结在美国银行的伊朗财产转移到伊朗。有一项行政协议还责成美国在合众国法院中止一切对伊朗的诉讼。

    由伦奎斯特大法官撰写的最高法院判决书认为，总统采取废除财产扣押和下令转移财产的行动是有具体的国会授权作依据的。因此，总统的行政命令具有“司法解释的最强的推理性和最大的自由度”。提出质疑者未能圆满地履行其沉重的举证责任来证明，“整个联邦政府都不具备总统所行使的权力”。

    尽管最高法院没有发现类似的具体国会授权，使总统可以中止未决的法庭诉讼，但国会历来是默许总统在紧急情况下采取独立行动的，这一历史表明了国会意欲给予总统以广泛的斟酌决定权，至少是在国会没有表示相反意图的情况下是如此。国会默认用行政协定解决国外诉讼，诉讼解决方面现行联邦立法的性质，以及司法上承认行政协定的合法性，这一切都促使法院维护这一特殊的总统行动权力，认为它是解决重大外交政策争端必不可少的。

 

    三　战争权力的分配

 

    宪法第二条宣称总统是武装部队的总司令。但国会有宣战和维持武装部队的权力。在没有国会授权的情况下，总统根据他作为总司令的身份和拥有的其他行政权力行事，能在多大程度上将国家的武装力量投入对外的冒险行动？虽然这个问题十分重要，但国会和最高法院都没有明确的答复。其实，最高法院一直回避审查对越南战争合法性提出的质疑，如果进行这种审查，就可以为行使分享的战争权力提供可借鉴的指导原则。

    近些年来，关于总统和国会在运用战争权力方面的争论，集中在无国会授权情况下限制总统使用武装部队的《战争权力决议》上。参见《美国法典》第五十编第一千五百四十一至一千五百四十八节。该决议内容包括要求总统对卷入敌对行动进行磋商并提出报告，并规定在报告以后国会又未采取行动的情况下，动用部队６０天即行中止。一些人认为，该法是一种对总统的战争权力的侵犯，是违犯宪法的；而另一些人则认为，该决议适当地使用了国会的默示权力，规定了如何恰当地运用共享的战争权力。

    民兵条款第一条第八款第十五和十六项在多大程度上限制了国会的战争权力呢？国会在与１９５２年起生效的一项联邦法令要求背道而驰的所谓“蒙哥马利修正案”中规定，国会可授权总统下令服现役的州的国民警卫部队到合众国境外执行训练任务，而无需州长的同意或宣布国家紧急状态。明尼苏达州州长根据民兵条款对修正案的合宪性提出了质疑。然而，最高法院维护该修正案。民兵条款没有限制国会的战争权力；它给国会以“额外的授权”，并承认“在军事方面联邦的权力至高无上”。见“珀皮奇诉国防部案”（１９９０年）。

    除了总统与国会在有关战争权力方面的相互作用外，总统战争权力本身的性质是什么呢？主张对总统战争权力作广义解释的人士总是强调习惯和惯例。总统有击退侵略的权力，这一点看来确是无疑的。见“战利品诸案”（１８６３年）。还有许多由习惯和惯例所支持的历史证据表明，总统可单方面采取行动以维持我国的中立和保护海外美国公民，并拥有一种在“紧急情况下”采取行动的界限不明的权力。最后，总统的主动行动常常通过援引集体安全协议或国会立法（如《东京湾决议》）得到维护。

    那些试图限制总统战争权力的人们则强调，宪法制订者的本意是使总统成为“最高的陆军将领和最高的海军将领”。

    见《联邦党人文集》第６９篇（亚历山大·汉密尔顿著）。“处于‘最高位置’的陆军将领和海军将领不决定动用部队的实际目的；他们指挥部队是在执行别人所制定的政策。”见Ｌ·亨金著《外交和宪法》（１９７２年）第５０～５１页。

 

                                   第三节　增进行政责任

 

     一　行政特权

    尽管宪法中没有条文确定有一种可以对法庭拒交信息的行政特权，但最高法院在“合众国诉尼克松案”（１９７４年）中一致认定，在有关总统及其顾问之间就国内问题的秘密通信方面，给予一种有条件的特权，是“有宪法依据的”。尼克松总统身为一名未被起诉的同谋者曾断言，他有拒绝把录音带和其他备忘录交给调查水门非法闯入事件的特别大陪审团的特权。最高法院同意存在着一种以宪法为依据的特权，这一特权来自“每一部门在其所承担的宪法职责方面的至高无上的地位”以及来自“所列举的权力的性质”。然而，最高法院拒绝了总统声称拥有的权利（至少在不涉及军事、外交或敏感的国家安全问题的案件中）：总统绝对享有不受司法审查的特权。

    首席大法官伯格代表最高法院发表意见时，援引“马伯里诉麦迪逊案”（１８０３年）来支持这种观点：“阐明法律完全是司法部门的职权和责任”——这是一项法院无法与行政部门共享的责任。这位首席大法官说，接受了这个绝对特权的要求“就会打乱‘一个切实可行的政府’的宪法规定的平衡，并严重地损害法院根据宪法第三条所起的作用”。尽管行政特权的要求可以推定成立，但法院必须通过秘密检查来确定所要求的特权应不应当服从某些公开披露的重大利益。

    最高法院运用这些原则得出结论：“当声称对通过传票索取的用于刑事审讯的材料拥有特权，而其理由仅仅根据保守机密的一般性利益时，这种理由不能取代公正执行刑事审判中正当法律程序的要求。在未决的刑事审讯中，一般性申述的特权必须服从明示而具体的举证需要。”最高法院维持了地区法院要求向它交出传票索取的材料的命令。然而，最高法院强调，在确定哪些材料应予公布或发表时，地区法院不得视总统为“普通的个人”，而要“为总统的机密事宜提供公共执法所允许的最大程度的保护”。

    在“尼克松诉总务管理局局长案”（１９７７年）中再次提出行政特权问题，该案裁定管理公众接触在尼克松执政期间产生的机密文件、录音带和其他材料的联邦法令合乎宪法。布伦南大法官为最高法院写的意见书中驳斥了尼克松对该法律的质疑，说那是反映了一种“把权力的分立看作需要建立三个密不通气的政府部门的陈腐之见”。布伦南大法官说，要进行适当的审查，首先需要确定，被质疑的法令是不是妨碍了行政部门履行宪法所赋予的职能。在此案中，福特总统早先签署了该法案使之成为法律；卡特总统维护了它的有效性，指出行政部门是该法处理总统材料时的合作者。另外，行政部门通过总务管理局仍全面控制着材料。该法令也没有违反在“合众国诉尼克松案”（１９７４年）中所承认的行政特权，因为它涉及的是，“对行政问题敏感的行政部门人员所作的一次很有限的接触”。正如在“合众国诉尼克松案”（１９７４年）中那样，要求保守机密的权利让步于一项重大的利益——国会在保持接触机密材料以便进行合法的治理和作历史用途方面的重大利益。

 

    二　行政豁免“合众国诉尼克松案”

 

    （１９７４年）和“马伯里诉麦迪逊案”（１８０３年）都认定，至少在有些情况下，行政官员包括总统在内都要服从司法程序。但是，这一司法监督的范围不够明确。例如，如果尼克松总统硬是不服从交出水门录音带的司法命令，法院该不该发出强制命令？尼克松总统在其任职期间或离任后对其任总统时的行为是否要服从刑事诉讼程序？根据权力分立原则如何处理这类问题尚无答案。

    前不久，最高法院确曾有机会来处理这样的问题，即能不能裁定总统和他的助手们要对他们的行动负民事法律责任。“尼克松诉菲茨杰拉德案”（１９８２年）涉及一名叫菲茨杰拉德的空军管理分析人员对前总统尼克松和很多行政官员的诉讼，他状诉因在国会委员会作证而遭到报复，被非法解雇。

    最高法院以５比４票作出裁决，鲍威尔大法官写的判决书说，前总统对任职期间在其正式职责的“外围”范围内的行为享有免除损害赔偿责任的绝对豁免权。总统豁免权被界定为“总统特殊职位之功能所决定的一种附带的权力，它植根于分权宪法传统中，并为历史所证实。”鲍威尔大法官从给予法官和检察官的绝对豁免权中找到对这一原则的支持。考虑到总统职责易得罪人的性质和引起民事诉讼的可能性，一种有限制的豁免权将不足以保证总统职责的有效履行。司法侵犯“行政部门的权力和职能”给分权原则带来的危险，大于民事诉讼当事人的利益。鲍威尔大法官指出，其他的抑制方法，比如弹劾、新闻和国会审查，以及总统关注保持其影响力和连选连任等，提供了足够的保证使总统不会“凌驾于法律之上”。作为改组的一部分解雇一名雇员，此举被裁定为完全属于总统的正式职责的“外围”范围之内。

    在一个姊妹案件——“哈洛诉菲茨杰拉德案“（１９８２年）中，最高法院裁定，白宫助手们仅享有有限制的豁免权。

    “行使斟酌处理职能的政府官员可免除民事赔偿责任，只要他们的行为不违反一个有理智的人本该知道的明确规定的成文法或宪法权利”。见“米切尔诉福赛思案”（１９８５年）［司法部部长只享有有限制的豁免权］。