美国宪法概论 之三

 

第三节　征税权

 

    国会可以利用征税作为实施其委任权力的一种必要而适当的手段。此外，第一条第八款规定，国会有独立的权力规定并征收税金。至少从形式上看，这是一种财权，而不是管理权。本世纪早期，最高法院在确定有关法律实际上在施加一种管理性的“惩罚”时，就废除那种名义上的征税权。在“贝利诉德雷克塞尔家具公司案”（１９２２年）中，最高法院裁定联邦童工税收规定违宪，理由是“这种税收令人明显地感到其效果和目的是禁止童工，对童工劳动进行管理。”法案的惩罚规定是认为雇主犯罪而作出的。塔夫脱首席大法官尖刻地说：“有关规定意在惩罚，不是意在征税。”但在现代，“惩罚”理论已让位于客观合宪性理论。最高法院在维护对赌场老板征收开业许可税的“合众国诉卡里格案”（１９５３年）中解释说：“除非有与征税不相干的规定，法院没有权力限制征税权的行使。”只要联邦法律从字面上看是为了增加岁入，最高法院就不去查究和发现所隐藏的管理动机，就不过多地去问这项法律的执行是否侵犯了传统的州警察权。

 

第四节　开支权

 

    虽然国会没有明示权力为公共福利立法，但宪法第一条第八款授权国会把联邦的钱用于共同防务和公共福利。联邦开支不只是履行国会委托权力的手段，它还是一种独立的联邦权力之源。在“合众国诉巴特勒案”（１９３６年）中，罗伯茨大法官表示自己选择汉密尔顿对开支权的解释（与其他列举权力不同的一种单独权力），而不选择麦迪逊的解释（开支权只是促进列举权力的一种手段）。如最高法院在“巴特勒案”的判决书中所说：“国会批准用于公共目的的公款支出之权力不受见诸宪法的直接立法授权的限制。”与征税权一样，开支权是一种财权，而不是管理权。在新政时期，把开支权视为财权的观念被用来宣布有关联邦经济恢复的立法无效。在“合众国诉巴特勒案”中，最高法院宣布１９３３年的《农业调整法》无效，认为它侵犯了州的管理权。《农业调整法》是一部旨在利用征税和支出权，通过控制农业生产以增加农产品价格的法律。由于管理农业生产的权力属于各州，国会不能以征税和开支作为宪法允许的手段来实现非授权目的。税收和开支“只是用于非宪法目的的手段”。虽然在理论上汉密尔顿占了上风，但实际上麦迪逊取得了胜利。

    可是司法部门制定的这一限制在新政期间就被打破了。

    在“斯图尔德机器公司诉戴维斯案”（１９３７年）中，最高法院驳斥了根据第十条修正案提出的质疑，维护了《１９３５年社会保障法》。今日国会可以自由地开支并给接受联邦赠款附加合理的条件。各州和地方仍可自由地拒绝联邦资金，但是如果它们接受这种资金，就要受国会施加条件的约束。“富利洛夫诉克卢茨尼克案”（１９８０年）的判决维护了关于联邦建筑合同的１０％由少数民族公司企业承包的规定。在审理此案中，伯格首席大法官说，国会可以“通过把遵守联邦法令和行政指令作为接受联邦款项的条件，促进广泛的政策目标”，同时可以使用它的开支权“诱使政府和私方自愿地与联邦政策合作。”现在，人们心目中开支权的概念比麦迪逊所能想到的要广泛得多。如伯格首席大法官在“富利洛夫案”中所说：“开支权所涉及的范围至少与国会管理权一样广泛。”从理论上说，如果国会施加的条件与联邦在有关开支计划方面的任何利益都没有任何联系，则该条件是非法的。奥康纳大法官不同意多数大法官的意见，试图给这种思想注入新的活力。见“南达科他州诉多尔案”（１９８７年）。然而，对开支权的这一限制现在已没有多大意义，因为联邦权所及的范围极为广泛，对行使开支权所进行的司法审查持极为尊重的态度。

    然而有一点应予以注意。联邦赠款中的仅仅是劝告性的语言不会被法院解释成强加的条件，除非赠款语言相当明确地规定了条件。联邦赠款属契约性质，双方的相互责任必须明确。在“彭赫斯特州立学校和医院诉哈尔德曼案”（１９８１年）中，联邦精神伤残者的立法要求“在对个人自由限制很少的环境中”治疗这一段文字，被裁定为不是向州有关机构接受联邦拨款强加的条件，而只是政策目标。

第五节　政府间豁免

 

    政府间豁免问题有两个方面。一个方面是有关州或地区对联邦活动予以征税和进行管理的权力，另一个方面是有关联邦政府对州征税和进行管理的权力。宪法第六条联邦法律高于州法条款对这两个方面都有很大影响：它使联邦政府在对州的税收和管理方面享有较大程度的豁免，并有较大的权力对州的活动进行征税和豁免。

    州不可以对联邦政府或其机构直接征税或进行管理。见“麦克洛克诉马里兰州案”（１８１９年）。此外，在有关各类人员之间的重大差别未足以说明区别对待有理的情况下，州不可以对联邦政府或与联邦政府有联系的人进行歧视。例如，弗吉尼亚州的一部法令规定，对弗吉尼亚州支付给自己前雇员的退休金一律免税，但对付给在弗吉尼亚州的联邦退休人员的退休金却要征税，这部法律就违反了政府间豁免的原则。这两类退休人员之间的差别不足以证明对他们的区别对待是正当的。见“戴维斯诉密歇根州财政局案”（１９８９年）。另一方面，北达科他州的一部法令规定，其他州的酒类经销商必须申报送往北达科他州的酒的数量，对运往北达科他州美国军事基地、专供这些基地消费的酒，必须在酒瓶上贴上标签，这部法令被裁定不违反政府间豁免原则。这部州法不是管理联邦政府本身，而是针对其他州酒类经销商的。它是对联邦政府优待而不是歧视。见“北达科他州诉合众国案”（１９９０年）。

    联邦政府对各州和地方可以管理到什么程度呢？在过去二元联邦制学说鼎盛的时期，第十条修正案被解释为是对联邦权力的独立限制。但是对第十条修正案的这种解释在“合众国诉达比案”（１９４１年）中显然遭到了驳斥。然而由于“全国城市联盟诉尤塞里案”（１９７６年）的判决，各州之存在本身就给国会立法权施加一些限制的主张近年来又重新抬头。

    在“全国城市联盟案”中，最高法院裁定联邦《正当劳工标准法》规定各州雇员之工资与劳动时间的条款是违宪的，从而重新确立了州主权是对国会贸易管理权的积极限制之原则。国会不只是剥夺了州规定工资和劳动时间的警察权；国会也在对各州本身作出规定。伦奎斯特大法官代表最高法院宣称：“我们认为，就〔联邦条款〕直接剥夺各州在传统政府职能领域安排其不可或缺的活动之自由而言，这些条款不是在宪法第一条第八款第三项授予国会的权力范围之内。”这部联邦法律被看成是剥夺了州官员审慎的政策选择，使他们不能按照自己的意愿决定如何向本州公民提供基本的管理服务。确定州雇用来执行这些职能的人员的工资被认为是无可置疑的“州主权之标志”，因为它涉及“对〔各州之〕独立与自主的存在极为重要的职能。”对此案判决持不同意见的四名大法官认为，最高法院的判决等于是令人吃惊地重建我国的联邦制。布伦南大法官代表三位持异议者发表意见说，“宪法的任何地方都找不到建立在州主权基础上的、要求或允许以司法形式实施的限制；过去一个半世纪作出的判决明确地驳斥了存在着这种对贸易管理权实行限制的主张。”这位持异议的大法官认为，对州主权的保护不是依靠以司法形式实施第十条修正案，而是依靠政治进程。

    布莱克门大法官在“全国城市联盟案”中投了关键的一票。他在发表平行意见时表示，最高法院只是在采用一种平衡方法，在联邦利益压倒一切而显然需要州服从时，这种方法将允许联邦政府进行管理。正是这种在“全国城市联盟案”中最高法院意见不完全一致的态度，使这一案件的批评者希望，这一案件不致成为“一只系铃带头羊”，从而返回到早已被摒弃的二元联邦制学说。

    在以后的案件中，最高法院对“全国城市联盟案”中形成的限制之性质作了苦苦的思索。它宣布，只有满足了以下各条的要求，才可以裁定一部法律违反了州主权学说：“第一，必须表明，被质疑的法令所管理的对象是‘各州本身’；第二，联邦立法所管理的问题必须无可争辩地是州主权的标志；第三，必须能明显看出，各州遵守联邦法律直接损害了它们‘在传统职能领域安排其不可或缺的活动’的能力。”即使这些条件都得到了满足，根据第十条修正案所表现出的担心也可被国家的急需考虑利益所压倒。见“奥德尔诉弗吉尼亚州露天采矿和垦殖协会案”（１９８１年）。

    在把这些标准应用于各种事实互异的情况中时，最高法院指出，“全国城市联盟案”属于一种特殊情况，并不标志着一种新的趋势——着重强调州主权以限制联邦立法权。最高法院维护了一项规定露天采煤施工标准的联邦立法。虽然规定露天采煤标准的联邦法律取代了州的传统警察权，但它并不是对各州本身进行管理。见“奥德尔诉弗吉尼亚州露天采矿和垦殖协会案”（１９８１年）。一项联邦立法要求州立法机关“考虑”联邦能源保护标准并采用联邦规定的“考虑”程序，这项立法被裁定为是对州主权的顺应，而不是侵犯。虽然联邦政府本可以抢先独占这一领域，但它决定采取一种较节制的联邦与州合作的方式。见“联邦能源管理委员会诉密西西比州案”（１９８２年）。在“均等就业机会委员会诉怀俄明州案”（１９８３年）中，最高法院确认了联邦反年龄歧视立法，以禁止（根据州法）强迫州雇员退休。既然联邦政府不能规定州雇员的工资和劳动时间，为什么它可以规定他们的退休年龄呢？最高法院的回答是，反年龄歧视法律没有直接损害州的政策选择，只是要求州通过逐个确定雇员的身体情况以实现州的利益。

    在“加西亚诉圣安东尼奥城市运输管理局案”（１９８５年）中，最高法院以５比４票改变了自己原来的立场，推翻了对“全国城市联盟案”的判决。最高法院原来的立场是主张限制国会利用贸易管理权对各州实施《正当劳工标准法》的工资条款。布莱克门大法官转到了另一方面并为新的多数派撰写了法院意见书。他在“全国城市联盟案”后确信，根据非选举产生的联邦司法机构对传统的或固有的政府职能之构成的估计，来确定州免受联邦规定之限制，这“不仅是不可行的，而且是与既定的联邦制原则相悖的。”布莱克门原则上接受宪法规定的联邦体制对贸易管理权施加了限制，但是他批驳了这样一种观点：联邦法院有“特许权，可以在衡量国会权力时运用州主权自由身份之概念。”他不象在“全国城市联盟案”中那样，把主要注意力放在“预先确定的主权权力概念”上，而是认为应当从“我们的制度通过州参与联邦政府行为所提供的内在限制因素”中，寻找对联邦制的保护。“政治进程带来了这样的保证：给各州带来过分限制的法律不得颁布执行。”宪法为判决过程，而不是为有利于各州的结果，提供了保证。布莱克门大法官虽然同意宪法体制确实为联邦权力施加了法院可强制执行的积极限制，但是他没有探讨这些限制是什么，而只是说它们“必须旨在为国家政治进程中的可能失误提供补偿，而不是建立一块州自治‘圣地’。”持异议者对不存在可行的州主权限制标准的说法提出质疑说，适当的方法是，在考虑到州自治性的情况下对国家利益和州利益进行平衡。他们说政治进程不足以确保各州履行自己的职责以有效地与过度伸展的联邦权力抗衡。例如，国会议员虽然是地方选举的，但仍是联邦政府的成员。使持异议者最为不安的是，他们认为，最高法院正在默默地放弃“马伯里案”关于解释法律是联邦司法部门之职权的教诲：“最高法院的意见摈弃了司法部门保护各州免受联邦权力侵犯的职责，对无视我国历史上最著名案件之教诲的现象未作出任何解释。”“加西亚案”中持异议的大法官们希望将来返回到“全国城市联盟案”的联邦主义原则上来。但是至少在目前，最高法院一直拒绝在限制国会管理各州本身的权力方面发挥任何有意义的司法作用；这些案件一般相当于政治问题，不宜诉诸司法解决。加之国会对私人活动有广泛的贸易管理权，联邦管理权确实范围很宽。在不违反某一具体宪法权利或自由的情况下，很难想象对贸易管理权的行使会规定任何在司法上可强制执行的限制，同时很难相信，最高法院对国会财权的处理会与此有任何不同。