美国宪法概论 之四

 

第三章　联邦制中州的权力

 

    各州拥有为其公民的健康、道德和福利制定法律的广泛的警察权力。但是，州政府行为像国家政府那样是受宪法限制的，这些限制不是起因于特定的宪法保证，就是由于宪法规定的联邦政府和州政府之间的权力分配。本章的内容是阐述“我国联邦制”中的各种因素。

    有些宪法权力是完全属于国家性质的，它们不允许联邦政府和州政府共同行使。例如，战争权力和外交事务权力均授予国家政府，基本上排除州对这些方面的控制。见“托尔诉莫雷诺案”（１９８２年）〔归化管理权力〕。其他权力，诸如通过征税筹措预算权和开支权力则是共同权力。

 

第一节　州管理贸易的权力

 

    一　权力的性质

    在“吉本斯诉奥格登案”（１８２４年）中，最高法院审议了贸易权力究竟是专有还是共有的问题。虽然约翰·马歇尔找到权力专有性的“强有力”的论据，但这未必能最终解决问题，因为州法律与国会法案相矛盾。根据宪法第六条联邦法律高于州法条款，州的法律服从于联邦制定的法律。马歇尔在阐明贸易权力的性质时，讨论了允许各州制定检查法律的根据，虽然这些法律看来构成了对州际贸易实行管理。他的结论是，这种州管理是行使警察权力，而不是对州际贸易行使国家权力。这一区分照顾到各州的需要，以便各州把管理州际贸易作为它们致力于维护其公民的健康、道德和福利的部分工作。然而，这一区分实际上避开了各州行使其权力到什么程度就会损害州际贸易这一基本问题。对州的管理究竟是称作警察权力，还是叫行使贸易权力，这一要害问题仍要视州的法律与国家贸易权力取得一致的情况而定。

    二　被管理的问题：“库利案”原则

    “库利诉费城港管理委员会案”（１８５１年）维护了宾夕法尼亚州的一项法令，该法令规定进出费城港的船只要用当地领航员。柯蒂斯大法官首先提出该前提，即：法律确实构成了一种对州际贸易的管理，但管理州际商业是一种共同权力。

    的确，“库利案”的处理可以说是阐明了一种“有选择的专属性”——未实施的贸易条款，即国会未曾立法的条款，本身是否排除州的管理，这将在有选择性的基础上视所管理的问题而定。

    最高法院提出了一项原则，现在称为库利原则：“该〔贸易〕权内的任何问题，只要其性质是全国性的，或只容许一种统一制度，或管理计划，均可说成是具有一种需要只由国会立法的性质。”审理“库利案”的最高法院在将此标准运用到实际中时，确定领航管理最好由适合于当地需要的多样性的条例来规定。

    但是，如果库利原则意味着最高法院只该关注州实施管理的标的物，而不关注管理的性质，那么，这一原则作为未实施贸易条款否定含义之检验标准的充分性就成了问题。如果国会没有行使贸易权力——如果它是未实施的权力——那就仍有一个关键的问题：州的法律对州际贸易的影响是什么？这个问题不能光靠州法的标的物来回答。理由之一是，这一做法会最后成为标签法学。

三　现代方法：利益的平衡

处理贸易权诉讼的现代方法承认，“未实施的”贸易条款确实有“负面含义”，限制了州的管理权。而确定这一权力则取决于州的管理性质，所采用的标准如下：

　　凡法令进行公正的管理以实现合法的当地公众利益，而它对州际贸易的影响仅属附带性的，对此应予以维护，除非强加给这种贸易的限制与一般认定的当地利益相比是明显地过了头。如果裁定当地目的合法，那么，问题就成为一个程度大小的事了。当然，可以容忍的限制的程度将取决于所涉及的当地利益的性质，以及能否既促进当地利益而对州际活动的影响又较小。——见“派克诉布鲁期丘奇公司案”（１９７０年）。

    这一公开宣布的平衡方法取代了早先的唯名论观点的检验，按那种观点检验，一个州法的有效性取决于对州际贸易的影响被认定为是“间接的”还是“直接的”。相反，权衡方法迫使法院进行实情调查，以便确定：（１）州法是遵循一种州的合法目标而进行一种公平管理，还是对州际贸易利益有所歧视；（２）如果法律是非歧视性的，那么，在进行管理中州的利益是否不顾及对州际贸易的不利影响。首要的问题是，权衡利益的作法对法院是否适合，以及法院有没有能力来权衡斟酌诸如经济资料数据和经济考虑等非法律因素。

    （一）区别对待：目的、手段、效果

现代未实施贸易条款原则认定，应由法院最初确定一个州是不是拥有实施管理的合法的警察权益。如果州的唯一目标是针对州外利益，偏袒当地利益，那么，这种歧视性的立法几乎肯定无疑地违反了贸易条款。贸易条款的有重要历史意义的目的在于，防止不可避免地会引起他州报复的有狭隘地方观念的州立法。此外，据说因这种歧视而蒙受损害的外州利益也无法依靠普通的立法手段来纠正这类不公平的现象——因为它们在实行歧视的州的立法机构中没有代表权（政治理由）。因此，专门实行保护主义的管理实际上从其本身而言就是不允许的。

    在“鲍德温诉西利格公司案”（１９３５年）中，最高法院取消了一项纽约州禁止以低于本州牛奶售价的价格出售从他州买进的牛奶的法律。法院的理由是，“凡公开宣布的阻挠目的以及其必然趋势是压制或削弱各州之间竞争影响者，均属违反贸易条款之列。最终的原则是“一个州与另一个州打交道中不得使自己处于经济上孤立的地位”。即使涉及州的至关紧要的社会福利目的，它也不能对州际竞争的自由流通设置障碍，因为这种竞争是符合构成贸易条款依据的共同市场原理的：“宪法是在政治哲学范围内而不是在狭隘的地区观念的范围内制定的。它的制定是基于这种理论，即若干个州的人民必须生死与共，休戚相关；而繁荣与得救最终来自团结一致而不是分裂。”即使一个州的法律是为了服务于一项合法的警察权力目标，那也不意味着它就不具有歧视性。正如“费城市诉新泽西州案”（１９７８年）中所说，“保护主义的祸根既能存在于立法目的之中，也能存在于立法手段之中。”在“费城案”中，最高法院裁定，新泽西州禁止他州的固态或液态废物进入该州的法律是违宪的。直言不讳地讲，新泽西州能不能拒绝作为费城的一个垃圾站，最高法院的回答是否定的。新泽西州可能在其边界范围内不允许倾泻任何更多的固态或液态废物，但不能设置专门对付外州废料的障碍。“不论新泽西州的最终目的是什么，均不得靠歧视来自该州境外的贸易物起来实现此目的，除非有除这些物品原产地之外的理由对这些物品另作处理。”简言之，当一个州的法律按其条例的字面意思把限制强加给外州利益而没有强加给本州利益时，这种限制大概会被列为明显的歧视手段之类，从而需要作更加细致详尽的司法审查。

    “费城市案”中的非歧视原则在“休斯诉俄克拉何马州案”（１９７９年）中得到了实施。一项俄克拉何马州禁止在州外出售自由游动的米诺鱼（即使允许州内销售）的法令被取消。

    布伦南大法官说，这种明显的歧视性立法“促使对任何声称的合法的当地目的，以及没有非歧视性替代办法一事进行最严格的审查”。即使假定该法令是出于对俄克拉何马州生态和环境的关怀，“所采用的方法也是最具有歧视性的”。因为生态的保护靠的是把全部限制加到外州的利益之上。

    对采用明显歧视性手段的州法作出裁决而进行的这种强化审查检验方法，已运用到其他很多方面。因此，这种检验被用来宣布规定公用事业公司优先照顾州内用户对水力电力需要的一项州法令无效。该法令采用明显的保护主义手段，因而是无效的。见“新英格兰动力公司诉新罕布什尔州案”（１９８２年）。再则，在“斯波哈斯根据道格拉斯告发诉内布拉斯加州案”（１９８２年）中，内布拉斯加州的一项许可证制度被裁定没有满足适用于对明显歧视性州法的“最严格的审查”的检验要求。该项许可证制度限制把内布拉斯加的地下水出售给其他州，如果买水的那个州拒绝在内布拉斯加州出售地下水的话。尽管该州在其地下水方面的生态保护和健康卫生的利益“毫无疑问是合法的和十分重要的”，但是，该法律并不是严格地针对着达成此目标而制定的。

    然而，在有些情况下，一个州采用歧视性手段进行的管理可在面对未实施商业条款的挑战时生存下来。缅因州禁止输入活的钓饵鱼以免缅因水产品染上外来寄生虫病，该禁令得到了维护。一个州可以使用歧视性手段以谋求合法的州警察权益，即保护当地水产业，如果不存在其他任何较少限制性的手段的话。见“缅因州诉泰勒案”（１９８６年）。但是，“明显地歧视外州制造的产品”的法令将予以取消。因此，俄亥俄州对作为酒精—汽油混合燃料组成部分出售的乙醇的燃料销售税实行税额减免，但只限于在俄亥俄州或给俄亥俄州乙醇以同样税收优惠的州里生产的乙醇，是违反未实施贸易条款的。这种互惠的规定挽救不了该项法律，因为如果说互惠与不互惠有什么区别的话，互惠规定只会通过寻求其他地方对俄亥俄州乙醇更优惠的条件，加剧这种歧视。该州所要促进的臆测中的卫生和贸易利益，不能成为强加给外州售货商的明显不利条件的理由。见“印第安纳新能源公司诉林巴奇案”（１９８８年）。

    正如“林巴奇案”所表明的那样，如果一个州法的运作是要管理州境外的活动的话，那么，这个州法很可能会有歧视性，因而需要更严格的司法审查。例如，一项纽约州法规定，酿酒厂以不高于其他州的批发商所付的最低批发价向本州的批发商出售产品，这就构成了违反贸易条款的决不容许的治外法权管理。一个州可以为本州的消费者谋求较低的价格，但不能规定其他州的生产者或消费者让出他们本来可能拥有的竞争优势。“经济保护主义不仅企图把好处利益转给当地商人；还可能企图使当地的消费者占其他州消费者的上风。”见“布朗－福尔曼酿酒公司诉纽约州酒业管理局案”（１９８６年）。

    同样，一个州规定外州发货人要证实他们每月送该州啤酒的牌价不高于邻近各州啤酒的价格，按照贸易条款，这是无效的。“一项直接控制全部发生在州境外的商业活动的法令超过了行使法律的州的权力的固有限度，因而它是无效的，不管立法机构是否有意要确定该法令的治外法权范围。”在这类情况下，关键要弄清，该法律的实际效果是否控制着该州境外的行为。见“希利诉啤酒研究所案”（１９８９年）。

    即使某项法令表面上看是非歧视性的，而且旨在服务于合法的社会福利目标，这种法律对州际贸易的影响方面仍可能是有歧视性的。在“亨特诉华盛顿苹果广告委员会案”（１９７７年）中，一项北卡罗来纳州法令规定，凡在该州出售的封闭包装的苹果均只标明美国等级，该法令被裁定为违宪。尽管从字面上看这种法律似乎是非歧视性的，因为它平等地适用于外州和本州的售货商，但实际上情况并非如此。让华盛顿州的售货商遵循北卡罗来纳州的规定，实际上是剥夺他们能够利用华盛顿州高超的分级制度进行竞争的优势。当发现一项法律具有某种歧视作用时，“举证的责任就落到州的身上，该州既要从该法令维护当地利益的角度，又要从无法采取足以保存处于危急中的当地利益的非歧视性的替代办法的角度，来说明该项法律的合理性”。见“迪安牛奶公司诉麦迪逊案”。

    据称，北卡罗来纳州法律是一项保护消费者的措施，但情况并非如此。出产品果的华盛顿州已提出一套比美国农业部分级制度更为精细的苹果分级制度。因此，要把华盛顿州的苹果按美国等级分，这种做法就剥夺了消费者早先所掌握的知识。可以采取其他的、非歧视性的替代办法，例如，禁止使用比美国农业部标准差的州分级制。

    当然，鉴别某项法律对州际贸易带有歧视性的影响，并不总是那么容易。“埃克森公司诉马里兰州州长案”（１９７８年）涉及到一项州法的有效性问题，该项州法禁止汽油生产厂或炼油厂在马里兰州境内经营汽油零售服务站。最高法院维护此项法律，驳回了指出该法是歧视性的诉讼，即使马里兰州基本上没有当地的汽油生产厂或炼油厂，因而州际公司要承担剥夺财产的责任。法院的理由是，马里兰州法“没有对州际独立交易商设置任何障碍；它也没有禁止州际商品的流通和对这些商品添加额外的费用，或区别对待零售市场中的州内和外州的公司”。是市场的构造性质而非公司的州际性质决定了该法律的适用性。

    在这些歧视案例中，采用特别利益平衡检验和强化审查检验之间又有什么不同呢？在上述案例中受到质疑的州法很可能经得住特别利益平衡检验。的确，所断言的州的利益举足轻重。但是，强化严格审查检验在某种意义上却能得出权衡检验所得不出的结果。如果采用强化审查检验，州势必负有沉重的举证责任说明制定字面上带有歧视性法律的理由（特别是要求该州表明没有任何不利影响较小的替代办法），这基本上会使该法律注定失败。

    （二）不当限制——特别利益平衡检验

    即使一项法律不带有歧视性，也未必就意味着它符合贸易条款的要求。尽管某项法律可能是公正的，但如果它把过多的限制强加给州际贸易，仍可能会违反未实施贸易条款。对州际贸易的“过多的”或不当的限制是怎么样确定的呢？确定这一点的过程是，通过调查明确，州的管理利益是否可为该项法律阻碍州际贸易的自由流通提供充足的理由，或该利益的重要性超过阻碍作用所带来的弊端。法院采用了一种特别利益平衡检验，查明州实施的管理的性质和作用，所涉及的商业性质，以及该法律对州际贸易流通的实际影响。越来越多的大法官，诸如首席大法官伦奎斯特和大法官斯卡利亚都认为，在这方面采用司法上的利益平衡法是不妥的。在他们看来，如果州法不带歧视性，则司法干预应被排除；而在没有歧视的情况下，进行利益平衡检验，就给予法院以不适当的立法授权。他们认为，如果问题严重，可由国会纠正。对司法上废除没有歧视的州法之做法提出质问的也不只是最高法院的保守人士。布伦南大法官对州政府在这方面实施管理持一种尊重的态度，因为他认为管理经济不是司法审查的任务。

    在这一利益平衡的过程中，法院很重视传统的州警察权力所关注的问题，诸如公共卫生和安全、防止对消费者欺诈和对公路的管理。但是，就连这些属于地方特权的领域，对州际贸易自由流通的不利影响也会使维护州的利益站不住脚。保护环境和保护可耗尽的自然资源，不仅是实施管理的州，而且是国家关心的事。因此，州资源和环境保护法受到极大的司法尊重，这并不足怪。在“明尼苏达州诉苜蓿叶乳品公司案”（１９８１年）中，法院支持一项明尼苏达州的禁止使用塑料盛奶容器的法律。尽管这项法律施加给外州塑料工业的限制要比对明尼苏达州纸浆木材工业的限制严重得多，但法院并不认为该法带有歧视性或限制过多。所有州际和本地的牛奶零售商都得遵从不得使用塑料容器的禁令。从州对保存自然资源和减少固体废料处理问题的极大关注来看，为在明尼苏达使用非塑料容器付出最小代价是正当的。

    另一项经受住限制过多质疑的州法是一项印第安纳法令。该法令规定，当一个实体或人员获得一家印第安纳股东占多数的印第安纳公司的控制股份额时，该获得方无表决权，除非股东们同意给表决权。该印第安纳法令被裁定为不违反贸易条款。该法不带有歧视性；它适用于所有的股权收购，不论收购人是不是一个印第安纳居民。该法只适用于印第安纳公司，因此，不存在使工商业受到相互矛盾的州法制约的危险。印第安纳法未对州际贸易施加不适当的限制，因为该法令限于印第安纳公司，它所关心的是，保护印第安纳公司的股东们，包括印第安纳居民在内，免被接管。这项州的法律还着眼于防止公司形式被用来作为不公正商业活动的屏护。

    见“ＣＴＳ公司诉美国动力公司案”（１９８７年）。

    最高法院早就宣布过，州的公路管理属于特别范畴，这方面的法律应比一般性的州法具有更大的效力。的确，法院曾不时提出，通常的利益平衡检验不应运用到州公路的法律中。使用的标准应当是尊重性的理性检验。之所以要持这种尊重的态度，是因为在这方面当地特权的历史性和必然的独特作用。尽管人们认为州对铁路的管理易于干扰国家贸易的自由流通〔见“南太平洋公司诉亚利桑那州案”（１９５４年）〕，但此种管理却突出地涉及到当地的切身利益——至少在理论上是如此。

    实际上，州公路法是按未实施贸易条款审理的。一旦地方对公路管理的关注被认为不足以弥补对州际贸易的限制，最高法院通常要取消州的管理规定。尤其当州的法律只给当地工商业以例外或其他优惠时，或者出现了具体某项州法与管理同一领域活动的其他州的法律明显地不合拍时，情况更是如此。

    “卡塞尔诉特拉华州统一货运公司案”（１９８１年）取消了衣阿华州一项普遍禁止在该州境内使用６５英尺双重拖车卡车的法律。尽管州在审判法庭上提出大量的安全论据为该法辩护，但该州对安全的担心被说成是不切实际的。“卡塞尔案”裁定，该州严重地损害了联邦在实施有效而安全的州际运输方面的利益。对经验中得来的证据进行了周密的审查。衣阿华州法要求用大量的较小型的卡车行驶穿过衣阿华，并迫使较大型的卡车行驶较远的距离绕开衣阿华。该州法的各种条款只对衣阿华有利，而对邻近各州则强加了更多的限制。

    概言之，“卡塞尔案”说明，甚至对于州公路那样严重涉及州的利益的问题，最高法院仍坚持采取特别平衡检验。应当指出，在“卡塞尔案”中有３名大法官持不同意见。在最高法院中仍有呼声颇高的少数派，他们坚持至少对公路问题，或许更广泛地说，对所有非歧视性的州法，放弃采用利益平衡检验。正如伦奎斯特大法官在“卡塞尔案”中发表不同意见时所说，法院目前的平衡检验是“冒称本法院具有制定公众政策的职能，即在国会没有采取行动时，由宪法制订者交给州议会的职能。”四　州作为市场参与者然而，有一种情况，未实施贸易条款是不适用的。那就是当州不以制定法律的资格，相反它本身作为买方或卖方参与市场时，州可以摆脱来自未实施贸易条款的种种限制。见“休斯诉亚历山德里亚废品公司案”（１９７６年）。未实施贸易条款并没有排除一个州以贴补的方式，或通过州进入市场交易来偏袒该州自己的公民。但是，这种对于未实施贸易条款的市场参与例外，不能扩大到州对该州无暇开发的自然资源采取带有歧视性的做法。然而，最高法院尚未就此事作出明确的声明。这方面的首例没有包括自然资源。因此，在“里夫斯公司诉斯特克案”（１９８０年）中，最高法院裁定，贸易条款并未阻止南达科他州偏袒其居民从一家州所有的水泥工厂中购买产品，尽管怀俄明州的许多企业长起来一直依靠该厂的产品。

    在“里夫斯案”中，最高法院通过布莱克门大法官称：“贸易条款主要是对妨碍在全国市场上自由私人贸易的州税和管理措施作出反应。宪法中没有任何地方表示要限制州本身在自由市场中自由经营的能力。”除了这个历史性的根据外，对市场参与原则的支持还表现在以下方面：关注州的主权（即一个州向其公民提供公众利益的能力）；维护一个企业选择其顾客的能力；使私人贸易商不受贸易条款的制约，以及考虑到州从事专利活动时调整竞争利益的错综复杂性。然而，最高法院确曾强调，在这种情况下，州的工商业涉及到州的广泛活动，并且使这种可能性依然存在，即对使用州自然资源的限制仍可能受制于未实施贸易条款。

    “里夫斯案”提出的一个重要问题是，确定在哪些情况下，州作为市场参与者而不是法律制定者。在“怀特诉马萨诸塞州建筑业雇主委员会案”（１９８３年）中，未实施贸易条款原则被认为不适用于这样一条行政命令，该命令要求所有市政建设计划要由一支其中至少一半人是本市居民的劳动力来实施。尽管持不同意见者指出，“该市为有利于其居民所限制的经济选择机会是从事于州际贸易的私人实体的选择机会”，但最高法院通过伦奎斯特大法官所提出的理由是，“只有在确定了该市是控制市场而不是参与市场之后，才能考虑对外州居民的影响”。既然该市只是将它自己的资金花在签订公共工程的建筑合同中，它就是扮演了一个市场参与者。但可参见“南中部木材开发公司诉文尼克案”（１９８４年）〔大多数大法官认为，阿拉斯加规定从该州土地上采伐的原木需要在阿拉斯加加工，这一规定需要根据未实施贸易条款原则进行审查。阿拉斯加参与木材出售市场，但控制了木材加工市场。该州运用它在木材出售市场上的影响力对加工市场起到了控制作用。〕宪法法研究者还应当注意到，最高法院裁定，这种在雇工方面给居民以优先权可能违背了宪法第四条第二款的特权和豁免权条款。见“建筑行业统一委员会诉卡姆登市市长和市议会案”（１９８４年）（本书第７１页）。

    五　州际特权和豁免权

    可以按照若干相互重叠的宪法条款来处理同一事实模式，在宪法法中尤譬如此。因此，可通过贸易条款分析作出决定的事实，同样可以根据宪法第四条第二款的州际特权和豁免权条款来分析决定。不幸的是，没有特别的盖革计数器能预测到，在什么时候，法院将使用这一条款，而不用另一项条款，或者可能两者兼而用之。

    宪法第四条第二款的特权和豁免权条款应与第十四条修正案中所规定的特权和豁免权条款区别开来。宪法第四条第一款保护外州公民在他们的基本国家利益方面——关系到国家作为单一实体的生命力的利益——免遭不合理的歧视。尽管该条款未必保证任何具体的权利或特权，但它确实规定，当一个州给它本州的居民以好处的时候，它不能拒绝把同样的好处给外州的公民，除非它提出充分的理由。充分理由通常指的是，一个州必须确定，非本州居民是该州正在设法解决的某一问题的具体根源，并确定州法与消除该问题有着实质性的关系。见“希克林诉奥贝克案”（１９７８年）〔阿拉斯加雇工法规定对雇佣本州居民给予优惠，该法被认为是违宪的〕。

    必须指出，援用宪法第四条第二款的规定应是在国家的根本利益受到威胁时。关键的问题是，有争论的活动对全体国民的福利的重要程度是否达到要列入受宪法第四条第二款保护的特权和豁免权的范围以内。因此，该条款被认为不适用于蒙大拿州的一项法令，该法令在收取捕猎驼鹿的许可证费用方面歧视非本州的居民。见“鲍德温诉蒙大拿州渔业和狩猎委员会案”（１９７８年）。最高法院的结论是，宪法第四条第二款仅仅适用于那种“妨碍统一合众国的形成、宗旨和发展”的歧视。简言之，捕猎驼鹿一事“对合众国的维护和福利无关大局”。见“希克林诉奥贝克案”（１９７８年）。比较“新罕布什尔最高法院诉派珀案”（１９８５年）〔州最高法院关于只有本州居民才能取得律师资格的裁定，违背了受“特权和豁免权”条款保护的“国家根本权利”，因为律师在该条款要保护的商业交往和国家经济中起着重要的作用。〕根据“派珀案”，联邦最高法院认为，弗吉尼亚州最高法院的一项裁决违反了特权和豁免权条款而予以取消。该裁决要求外州律师成为弗吉尼亚的永久居民，以便不经弗吉尼亚律师资格考试而取得该州律师资格。判决书指出，“其他州认可的律师并不会仅仅因为他们是非本州居民而不去尊重律师界和促进其利益。”见“弗吉尼亚最高法院诉弗里德曼案”（１９８８年）。

    同样地，维尔京群岛地区法院规定，凡申请取得律师资格的人须在维尔京群岛居住一年以后方可提出申请，并宣布在取得律师资格后要住在该群岛并从事律师业务，这种裁定也被取消。根据“派珀案”例，这些规定被认为是违反宪法第四条第二款的特权和豁免权条款的。可以利用限制较少的办法来满足维尔京群岛上律师开业的需求。例如，即便一名非本地人的律师不能出庭，那也没有理由表明，用一名当地律师代替这名非本地人律师就不符合政府的利益。见“巴纳德诉索尔斯坦案”（１９８９年）。

    在“建筑行业统一委员会诉卡姆登市市长和市议会案”（１９８４年）中，最高法院裁定，关于一个市硬性规定所有承包商用于该市资助的公共工程建设计划的雇工中要有４０％的当地人，该规定必须符合宪法第四条第二款的分析。最高法院驳回了这种论点：市不受宪法第四条第二款的约束，限定对市民而非州公民或居民行使特权就使该指令超越了该宪法条款适用的范围。这项特权是“一个外州居民在另一个州按公共工程合同被雇用的利益。”这种雇用“对于全体国民的生计来说是根本大计”，因此，它属于宪法第四条第二款的范围之内。然而，由于审判时没有进行充分的事实调查，最高法院没有裁定卡姆登市的法令是否能满足特权和豁免权条款第二部分的检验。但是，最高法院曾声明，如果卡姆登能确定外州公民是法令所针对的引起社会和经济不安定的具体根源，同时如果该法令是专门旨在消除此祸根的话，那就符合宪法第四条第二款了。

 

第二节　当国会通过立法时

 

    我们的上述分析都是着眼于探讨州要制定法律而国会尚未在这方面立法的种种情况。在这类情况下，对制定法律权力的限制来自未实施贸易条款的负面含义。但是，当国会在那些州已经制定法律的领域采取有效的立法行动时，情况会怎样呢？显然，如果国会说，它打算当仁不让来排除州政府行为的话，那么，宪法第六条的联邦法律高于州法条款清楚地表明，有效的联邦管理法规将占上风。但是，有时候国会不宣布其意图，在那些州已立法的领域里立法。于是，问题接踵而来：国会是打算使它的法规和州的法规共同行使职能呢，还是独自占领这一领域？能不能从国会的沉默不言中作出任何推断？一　取代如果州法“成为完成和实施国会全面目的和目标的一个障碍”〔见“琼斯诉拉思包装公司案”（１９７７年）〕，根据宪法第六条联邦法律高于州法条款，该州法即被取而代之。即使州法一般地符合联邦立法的目标，法院也可能确定国会有取消州政府行为的意图。不幸，无法通过一般的原则来控制在什么时候会出现取而代之的裁决。第一个案件总是取决于它的具体的实际情况。

    例如，一个州的法律条例规定，天然气生产者因拖延采掘过久将被永远取消开采天然气的权利，而该规定并不违反联邦法律高于州法条款，尽管国会已通过了《国家天然气法》。在《国家天然气法》中，国会划分了联邦和州在天然气管理方面各自的职责。联邦立法，即《国家天然气法》，专门把生产和采集天然气的管理职责交给了州。既然有争论的条例恰恰属于这一职权范围，该规定与制定州际采购者成本结构的联邦法律并不矛盾。没有情况表明，争论中的州的法律规定损害了联邦法律促进低成本天然气生产的目的。见“西北中央管道公司诉堪萨斯州公司委员会案”（１９８９年）。

    最高法院提供了种种需要考虑的因素，以便确定国会有没有打算取代与联邦法律并不矛盾的州法。如果该领域需要的是管理的单一性，而不是多样性，那么，很可能发生取而代之的情况。联邦法律无所不在——不论国会是否力图控制有关问题的各个重要方面——往往具有控制一切的重大作用。如果产生争议的领域历来是由州政府控制的，那么，法院在国会没有作出一些相反的明确表示时，很可能不作出取而代之的裁决。如果同时实施联邦法律和州法可能发生矛盾，法院很可能判定国会有把州排除在外的意图。最后，根据有时称之为只能有一个主人的理论，国会设立了一个机构，对管理领域进行经常性的监督，这说明要排除州政府继续采取行动。

    在“英格利希诉通用电气公司案”（１９９０年）中，可以发现这些原则是如何运用的。在该案例中，最高法院一致认定，根据州法提出的故意引起感情痛苦的诉讼，并未因《联邦能源改组法》而被取消，该法是禁止雇主解雇报告违反安全规定的核工厂雇员的。尽管联邦法令对非法解雇揭发人提出了一种联邦司法补救办法，但是，国会既没有在联邦法令中明确地排除州的侵权追索，而联邦司法补救方法也未确证国会有独占这一领域的意图。毋庸置疑，州侵权诉讼的威胁可能会影响某些核安全决策。不过，这种后果还不那么直接或严重到该得出这样一个结论，即州的侵权索赔侵入了原为联邦所独占的核安全领域。况且，在州侵权索赔和联邦法的禁令之间并没有任何“实际冲突”。

    二　合法化

    尽管国会可能通过立法取代州的立法，但国会也可通过另一种立法，使可能本来无法满足未实施贸易条款需求的州法合法化。最高法院认识到，国会有全权管理州际贸易，国会在行使该全权时可能决定把某一领域交给州去立法，虽然国会本可以作出与之不同的立法。即使最高法院以州的立法与贸易条款的负面含义相矛盾为由而宣布州立法无效，国会也可以径直通过批准州法的方式来挽救这类立法。见“审慎保险公司诉本杰明案”（１９４６年）〔在联邦法律授权州控制后，州对外州保险公司进行带歧视性的征税被裁定有效〕。