华北人民政府环境立法的民生特点与历史贡献

 

内容摘要：本文主要以《华北人民政府法令选编》作为研究的史料基础，通过对华北人民政府环境保护立法文件及法律法规的具体解析，阐述了华北人民政府环境立法以农为本、重视科学、兼顾文物的民生特点、立法理念、范式与经验。可为加强新时期我国环境保护法制建设、健全完善环境保护法律法规体系提供借鉴。

关键词：华北人民政府 环境立法 民生主义

 

 

    2008年5月，我在思考着怎样正确看待华北人民政府环境立法及其主要特点与历史贡献这一问题。60年前，那时，一个新政府、一个新时期、一场战争、一种新型的经济建设构成了一幅环境画图，新政府怎么去保护环境、发展经济、关爱民生？！

    2008年5月，在我思考这个问题的时候。12日14时28分04秒,中国发生了劫难空前的大地震。四川汶川大地震, 地抖、山摇、城倒、屋摧、记录死难同胞的数字一路攀升……让每个中国人铭心刻骨。在泣泪捐款之后，我想到学校和医院的房屋坍塌、我想到山体滑坡拯救生命的道路重重阻断、数十个堰塞湖随时可能溃堤再度威胁人类安全、我想到我们对这个环境做了些什么。在举国默哀之际，痛定思痛，我拾笔想写出60年前华北人民政府关爱环境、关爱民生的环境立法，以纪念这段历史阶段、以哀悼死难同胞。

    2008年5月，华北人民政府成立60周年[1]。翻开有关华北人民政府的史料，我们会惊讶地发现，这个政府竟然能在在短短的一年多时间里，颁布了如此众多的法律文件。华北人民政府颁布的这些法律文件涉及政治组织、经济建设、农副业生产、工矿企业、文教卫生、植树造林、兴修水利、财政金融、司法制度等诸多方面，令人叹为观止。其中，华北人民政府颁布的有关环境保护的法律、法规及其他法律文件，又是那样引人注目、发人深思。

 

 

    一般来说，我们的许多学者认为中国的环境保护始于20世纪70年代。从对现代意义上的环境法研究，或是对当代环境法的研究上看，这些看法的确是有一定道理的。但是，如果我们囿于眼前，就法论法，就会显得因过于功利而失之公允^[2]。环境法同其他任何法一样，作为独立法律门类以来的历史绝不能与环境法律史等量齐观^[3]。因此，我们还应当历史地、审慎地，从法文化的角度来对待和研究环境法。任何今天的法，都是昨天的规则和见解在今天的逻辑演绎与法律延续，昨天的那些见地、思想、智能、规则和散见于其他法中并不被称作环境法的环境法律规范则是很早就存在并发生过作用的，这种文化传承往往是一脉相继的。在这个问题上，梅因早在1851年就说过：“我们的法律科学所以处于这样不能令人满意的状态，主要由于对这些观念除了最肤浅的研究之外，采取了一概加以拒绝的草率态度或偏见”^[4]。就环境法研究的现状而言，梅因的见解，在今天看来仍然是如此的尖锐、如此的精辟和如此的深邃。

    事实上，按照今天我们对于环境法的主流认识，即根据《中华人民共和国环境保护法》第2条的规定，环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。如果以当代环境法的权威宣言来看，有关大气、水、海洋、土地矿藏、森林、草原、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等方面的法律法规均属环境法范畴。那么，在回首60年前的环境法的时候，我们会发现一个惊人的历史真实，原来当年的环境法规已然涉及到今天环境法的许多方面，只是囿于当时的认知水平，尚未出现“环境法”这一法律概念而已——从事物发展的逻辑上讲，任何法言法语中的法律名称，其实都是这个法律本身出现之后才被加冕一个名称罢了。然唯其如此，我们对华北人民政府环境法律问题的研究和对话才有了共同认知的前提和基础。

在我看来，华北人民政府涉及环境保护的立法文件主要集中在与民生关系密切的几个方面：

 

    1．确立民生主义的环境保护指导原则

 

    即与环境保护有关的政策性规定，也是对环境保护的原则性规定，主要包括在《华北人民政府施政方针》、《华北区奖励科学发明及技术改进暂行条例》、《华北区奖励科学发明及技术改革暂行条例执行办法》之中。其中，《华北人民政府施政方针》中的一些原则规定，就其法律地位而言，居于“宪法性环境法律规范”的地位，实际发挥着纲领和指导作用。其实际作用主要在于保护环境，造福人民。

 

    2．构建民生主义的环境保护组织机制

 

    即与环境保护有关或直接发挥环境保护作用的组织机构及其运行机制。它的地位和作用在于规定与环境保护有关工作的组织、实施机构以及这些机关的职责，主要体现在《华北人民政府各部门组织规程》之中，主要是要求政府及各党政军机构爱护环境，形成有益于人民生活和生产建设的和谐环境。

 

    3．制定民生主义的环境保护行政法规

 

    即由政府制定并发布实旋的与环境保护有关或直接发挥环境保护作用的命令、指示和规定。它们多数是以保护与环境有关的各种要素的政策性文件形式出现，从法律渊源上讲，以政府命令、指示和规定为普遍范式。具体包括：一是在矿产资源保护领域，主要有《禁止在各大矿区续开小窑挖煤令》、《太行区采矿暂行条例草案》等；二是在农业资源包括水利、防治病虫害、农业生产保护领域，主要有《一九四九年华北区农业生产计划》、《奖励农业增产的指示》、《为紧急防旱克服困难的通知》、《一九四九年华北区治河计划》、《关于防汛工作的指示》、《紧急动员除虫保苗的指示》、《为令各地政府及河务部门派专人检查修补各河堤防险工令》、《关于秋收种麦秋耕及生产救灾工作指示》等；三在开展植树造林运动领域，主要有《关于开展植树护林运动的指示》、《关于大量采集树籽开展秋季造林运动和建设苗圃的指示》等；四在文物古迹保护领域，主要有《关于文物古迹征集管理问题的规定》、《为保护各地名胜古迹严禁破坏底训令》、《为禁运古物图书出口令》等。各项法规所涉及环境保护方面的规定，基本属于民主义范畴。

 

    二、华北人民政府环境保护法律法规的主要内容：把为人民服务的时代精神落实到各执法部门的环境职能和各法规的环境要素之中

 

    （一）确定环境保护的管理机构及其职责：为着人民的利益而保护环境

 

    按照《华北人民政府各部门组织规程》的有关规定，华北人民政府环境保护的管理机构及其职责可以概括为一句话，就是为人民服务。在环境领域，各部门体现为人民服务的具体要求是：1.民政部。《华北人民政府各部门组织规程》第五条第七款规定：民政部关于土地之清丈、登记，确定产权，调解土地房产纠纷，处理土地丈量，租赁关系等事项。2.教育部。《华北人民政府各部门组织规程》第六条第六款：教育部关于具有重大历史文化价值之古物与纪念陵园、图书馆、博物馆及公共体育场、娱乐场所之筹划及管理事项。3.农业部。《华北人民政府各部门组织规程》第九条：农业部主管全区农副业生产建设事宜。具体掌管下列事项：（1）关于农林畜牧事业之计划奖进事项。）（2）关于全区人民开展大生产运动之指导事项。（3）关于组织农村劳动互助及农村合作事业之指导奖进事项。（4）关于整理耕地改良农地开垦荒地事项。（5）关于兴办农田水利事项。（6）关于农具肥料种子之改良推广事项。（7）关于防除农业病虫害事项。（8）关于牲畜之繁殖保护、造林护林、植树之指导管理事项。（9）关于农业展览及农业技术发明创造之奖励事项。（10）关于奖进农村副业事项。(11)关于贷粮之计划与检查事项。(12)关于农业经济之调查改进事项。(13)关于农村团体之指导事项。(14)其他有关农业事项。4.公营企业部。《华北人民政府各部门组织规程》第十条：公营企业部主管全区公营工矿业之生产建设事宜。具体掌管下列事项：一是关于民用公营工矿业之管理事项。二是关于地方上公营工矿业之指导管理事项。5、华北水利委员会。《华北人民政府各部门组织规程》第十六条：华北水利委员会主管本区各河流水利之企划领导事宜。具体掌管下列事项：一是关于华北区各主要河流治理方针计划之统一厘定事项。二是关于华北区各主要河流之河务管理事项。三是关于防治水患、修堤、疏浚、抢险、防汛等工作之指导管理事项。四是关于兴办各河水利、修建灌溉之工程指导事项。

 

    （二）明确环境要素保护措施：把人民的环境保护好

 

    1.对土地资源的保护。《华北人民政府施政方针》：“华北解放区，土地改革业已基本完成，应即普发土地证，确定地权，……；各阶层人民的土地财产，法律应给予切实保障，不受侵犯”。[5]   

    2.对矿产资源进行保护。《禁止在各大矿区续开小窑挖煤令》规定：兹为保障国家资源，以利今后经济建设计特决定所有现在各大矿区（井陉、阳泉、峰峰、焦作、白晋等各煤矿区）一律禁止续开小窑挖煤，过去所开小窑，亦应由当地政府会同该地公营煤矿公司加以管理。[6]

    3.对动植物进行保护，消灭病虫害，兴修水利、植树造林。《华北人民政府施政方针》：“……炼铁、采矿、运输、……等一切群众性的副业，都应给予扶助和奖励。必须改良和提高牲畜、蓄积肥料，防除虫害，改良土质，治河防水，兴修水利以及植树造林等。”[7]

    4.对文物、古迹进行保护。《华北人民政府施政方针》：“……图书、文物、古迹和一切公私财产，严禁破坏、抢掠、偷盗；违者严惩。”[8]

 

    三、华北人民政府环境立法的主要特点：形成了华北特色的民生主义环境保护三部曲——以农为本、重视科学、兼顾文物

 

    （一）以保护动物和牲畜、兴修水利、消灭虫害和病害、实行绿化与消灭荒地荒山为主导，体现了农业文明环境法制思想

 

    由于中国是一个传统的农业国家，工业水平不高。特别是在新中国成立之际，环境污染，特别是工业污染并不是十分突出的问题，对自然资源的法律保护仍然是当时环境法制的首要任务。因此，这一时期环境保护的措施主要集中在对自然资源的保护和对农业生产的保障以及提高人民群众物质生活的阶段上。这一特点在华北人民政府环境立法上表现的尤为突出。

《华北人民政府施政方针》明确指出：“……炼铁、采矿、运输、……等一切群众性的副业，都应给予扶助和奖励。必须改良和提高牲畜、蓄积肥料，防除虫害，改良土质，治河防水，兴修水利以及植树造林等。”[9]

 

    1.实行绿化、消灭荒山荒地

 

    保护现有山林，恢复禁山，并在各大林区及全区各地组织群众植树2400余万株（特别是果树），加强技术指导与组织管理，保证成活率在70%以上。[10]

    严格禁止开垦山荒（山坡地）以防止山洪泛滥，过去已开垦的山荒，可动员群众修成梯田或改植树木，农业税上规定新修梯田免税三年，应广为宣传，如因停止开荒影响当地群众生活的，可帮助其进行其他生产。山岳地区署、县可发布禁开山荒的布告，并向群众说明禁开山荒的意义，督促切实执行。[11]

 

    2、兴修水利

 

    奖励兴修水利，发展水田，要很好宣传农业税则规定的奖励办法，政府并可给以贷款及技术的指导，群众合作修渠的，更应加以协助。[12]

    尽量发挥水力，运用可能利用的水渠、水井、水池，进行播种，并须注意使水管理以节省水量，加紧完成兴修水利计划，并发动群众修水水渠、透河井、积水池、人工扬水小规模的水利。大量修复旧井、旧水车、旧水渠，政府并给以必要的扶助。各地贷款亦应尽可能的用到水利方面来。[13]

   

    3、防治病虫害

 

    运用一切可能的办法，利用一切可能的条件，并进行严密的防除虫害的组织工作，以保证不使害虫成灾。[14]

 

    （二）确定了符合农业文明环境保护的一些基本原则，其中重视科学技术在在保护中的重要作用尤其反映出华北人民政府环境保护思想的先进性

 

    1、发动群众，保护环境

 

    群众路线是中国共产党的优良传统，始终贯穿华北人民政府的环境保护立法之中。

    凡正发生或过去曾发生过某些虫害的地区，应深入动员群众及时扑灭，不使蔓延，周密预防，不使复燃，吸收过去除虫的经验，运用一切有效的土办法……[15]

    进行广泛深入的宣传动员，宣布奖励生产灭荒政策。[16]

    组织与动员群众进行植树造林；为了使这一工作形成群众的自觉运动，更应着重注意林木保护与奖励政策。[17]

 

    2、运用科技知识，提高环境保护水平

 

    须教育群众不应仅仅满足于现有的防治虫害的技术水平，而要在可能范围内进一步运用现有的科学技术条件，提高广大农民的技术水平。[18]

 

    3、奖励科学发明，引导科学环保

 

    华北区奖励科学发明及技术改进暂行条例（秘总字第二十九号令 中华民国三十七年十二月二十日）第二条规定：凡从事于工矿、农林、畜牧、水利、交通、医药各业技术之研究试验，获有下列各项之发明或改进之一，且于国民经济有实际贡献者，得呈请当地县（市）政府，经行署复核后，转报华北人民政府奖励之。其中包括：首次发现地下矿藏者，以及对于农具籽种等技术之改进或发明，能使生产量显著提高者。[19]

 

    （三）对文物古迹的保护体现了中国共产党人和联合政府[20]在环境保护上的前瞻性

 

     1、对文物古迹的范围进行了界定

 

    按照华北人民政府的规定，文物古迹包括：古代玉器、铜器及其他金属器、陶器、瓷器、玉器、溱器、竹木器、齿牙骨角器、珠宝珧贝器、玻璃料器、皮革器、丝麻棉等编织物及刺绣；凡各种化石，凡古版及各种珍贵版本、孤本、绝本、抄本与不常习见之书籍、碑版、甲骨、金石文字及其他拓本，图书版片、简牍、档案、文书簿记、字画、佛经等以及近代的中外图书仪器报章杂志、图表；凡各地名胜古迹：如名寺古刹及其附属建筑、地下建筑，古佛像、碑碣、壁画、古冢墓及其附属建筑，古迹发掘遗址，名人故居等。[21]

 

    2、确定了古代文物的性质

 

    华北人民政府在有关文件中明确指出：古代文物为我民族文化遗产，其中不少具有历史学术或艺术价值，是中华民族文化的历史遗产，对新中国文化具有重大价值。

    3、确定了华北人民政府的文物古迹管理机构

 

    在华北人民政府，教育部、各行署区、各直属市、各县都要依法成立各级图书古物管理委员会，为图书古物管理的专门机关，各级图书古物管理委员会应以各级政府教育部门，及其同级各单位宣教育部门吸收聘请地方知名人士专家、文化教育工作者组成之，根据各地情形拟具具体办法进行工作。

 

    4、确定了文物古迹的保护范畴、原则、方式和禁止性规范[22]

 

    （1）以历史文化价值标准确定胜古迹的保护范畴

    凡具有历史文化价值之名胜古迹，如：古寺、庙、观、庵、亭、塔、牌坊、行宫等建筑，碑碣、塑像、雕刻、壁画、冢墓、古迹发掘遗址，名人故里之特殊建筑，及其有纪念意义之附属物等，均属于保护之列。

    （2）确定文物古迹保护的管理机构

    各级政府之民政部门，应兼办其辖境内，名胜古迹之调查及勘查事宜，调查结果，随时报告本府。各级政府更当分别情形，注意保护。

    （3）确定文物古迹的保护性修建原则及经费来源

    关于名胜古迹之修葺，应以保护为原则，目前绝不应翻修或重建，其费用可从地方建设粮内开支。如遇特殊情形，要补助时，可具报本府，认为必要时酌量予以解决。

    （4）确定零散文物古迹的集中原则

    凡零散在各地之古迹，当地政府应负保管之责，其能移动者：如碑碣、雕像、铸像之类，必要时可移至名胜场所，或古物保存所，以便保护。

    （5）对军队及其他机关拆毁占用名胜场所的专门禁止

    凡价值之宫、观、寺宇及名胜场所等，禁止军队及其他机关拆毁占用，并应委定专人住守管理，加意保护，看守人之生活费用，应由当地政府规定办法，自行解决。一般无特殊价值之寺院，亦当视为公共财产予以照顾不可任令毁坏。[23]

    （6）地理、生物和历史古迹及年代标准

    凡属于考古学、历史学、古生物学及其他文化有关之古物，并八十年以前之一切图书，均严禁出口，运往国外。[24]

 

    四、华北人民政府环境立法经验的历史贡献：关爱民生的环境立法理念、范式与经验

 

    华北人民政府的立法是一项涉及面很广、政策性很强、带有一定科学性、系统性和创新性很强的重要事业。特别是在其侧重民生主义环境立法中，蕴含着在当时条件下比较先进的环境法治理念和环境保护方法。归结起来，主要是形成了华北特色关爱民生的环境立法理念、范式与经验。

 

    （一）华北人民政府环境立法所创造的民生环境法治理念，成为新中国相当长时期的环境立法范式

 

    一是以人为本的“人本主义”环境法治理念。从各种文献中可以看出，华北人民政府相当重视以人为本（human-oriented）[25]，建立人本主义（humanism）[26]的环境保护秩序和确立人本主义的环境保护思想。在华北人民政府环境立法中，总体上是维护人的现实利益需求，适度考虑可持续发展需求的环境建设与保护。从华北人民政府的大量环境法规条款中不难发现，对农业、林业、水利等关乎民生的问题上，政府的保护是相当得力的，在一年的时间内，就颁布了《华北人民政府关于农业税土地亩数及常年应产量订定标准的规定》等10多项重在保护人民生计的重要法规[27]。在战争年代的环境法规制度建设上，这种法理考量，充分尊重人民的主体地位和创造精神，维护和实现人民的正当环境权益，在所必然。事实上，中国历代的环境立法都十分强调尊重环境规律、保护与民生休戚相关的根本环境的人本主义传统，这一法文化传承，可以说在华北人民政府被很好地承袭下来，同时，新政府更加注重科学实施奖惩，从一定意义上看，也对提高根据地环境保护与建设的实际效果发挥了重要作用。

二是在保护环境上坚持立法民主的理念。华北人民政府坚持人民参与环境立法的重要组织方式，这一点我们可以从政府的组织形式和议会的构成上得到印证[28]。人民代表从群众中产生，政府成员由选举产生[29]。当然，立法民主与华北人民政府法律素养也有很大关系。如政府主席董必武、副主席杨秀峰[30]、司法部长谢觉哉[31]，以及张友渔[32]、陈瑾昆[33]、钱端升、陶希晋等人，他们在政府中的地位和领导、参与立法工作、倡导民主法治理念的作用和意义是不容忽视的。

 

    （二）华北人民政府环境立法集中于与民生密切相关的范畴，不拘形式、注重实效，为我们提供了宝贵的环境立法经验

 

    一是在环境立法上体现保护民生资源的重要地位，兼顾环境保护发展需要与现实可能。环境立法所确立的各项制度源于实践、适用于实践，也要经得起实践检验。华北人民政府环境立法坚持从实际出发，既不追求环境法的具体名称与表达范式，也不追求形式上的尽善尽美，更不过分扩大环境资源保护的范围，而是努力使环境法规的内容简明准确、方便可行，体现新型政府决策的政治关切，也兼顾根据地环境保护与建设发展的利益关切，符合该区军民对建立环境保护新秩序和保护环境阶段性任务特点与规律的认识水平。总体上看，华北人民政府保护环境资源的范围基本上集中在与民生问题直接关联的几个重要方面：对职能部门依法明确行政职责[34]、对农业资源的保护[35]、对矿产资源的保护[36]、保护文物古迹[37]等领域。

    二是探索了“诸法规共同关注民生环境”的非法典式环境立法经验与模式。环境法的调整对象及其法律关系复杂多样，需要在环境法规条款的设置中解决好各种各样的矛盾和问题。在当时的华北解放区，新政府尚无力制定单行的环境法，只有坚持以民生环境为主要保护对象，采取诸法规共同关注民生环境的立法措施，从各种法规的不同角度和不同层面设置环境法规条款，从不同的法规中发挥各自的环境保护功能，依其法律地位和功能，分别处理环境问题的局部与整体、当前与长远、城市与农村、工矿与农业、平时与战时、奖励与惩处等各种复杂环境法律关系，增强环境立法的普遍适用性和广泛的约束力。为此，华北人民政府把保护环境的基本要求、环境资源的权利属性等重要问题，分别规定在《华北人民政府施政方针》[38]、《华北人民政府各部门组织规程》[39]等具有根本法地位的法规文件之中；把环境保护责任、奖惩等问题，分别规定在《华北人民政府各部门组织规程》[40]、《华北区农业生产计划》、《奖励农业增产指示》[41]等规范性文件中；把对改良环境的科学发明以及农业、文物等特定问题的保护，分别规定在各自相关的法规之中，如环境科学规定在《华北区奖励科学发明及技术改进暂行条例》、《华北区奖励科学发明及技术改革暂行条例执行办法》[42]中；矿产保护规定在《禁止在各大矿区续开小窑挖煤令》、《太行区采矿暂行条例草案》[43]等法规中；农林水利保护规定在《奖励农业增产的指示》、《为紧急防旱克服困难的通知》、《一九四九年华北区治河计划》、《关于防汛工作的指示》、《紧急动员除虫保苗的指示》、《为令各地政府及河务部门派专人检查修补各河堤防险工令》、《关于秋收种麦秋耕及生产救灾工作指示》、《关于开展植树护林运动的指示》、《关于大量采集树籽开展秋季造林运动和建设苗圃的指示》[44]等法规和规范性文件中；文物保护规定在《关于文物古迹征集管理问题的规定》、《为保护各地名胜古迹严禁破坏底训令》、《为禁运古物图书出口令》[45]等各种各类法规之中，基于当时对环境问题的认识水平，没有也不可能制订专门的环境法来加以规定。

    全国解放后，随着华北人民政府使命任务转换为中华人民共和国中央人民政府，其推动根据地环境保护的各种行之有效的文告、规定、制度、办法所形成的民生主义人文关怀的环境立法范式，为新中国环境保护法制建设提供了立法理念、立法经验和法律渊源和法规制度的营养来源。

    新世纪新阶段，国家要求贯彻落实科学发展观，对于我们坚持依法从严保护环境，加强科学管理，健全环境保护法律法规体系，提出了新的任务要求，也为进一步健全完善环境法律指明了方向。特别是在“5·12”大地震之后，我们的环境立法必须高度重视“环境关乎民生”，通过切实管用的环境法，保护好环境，保护好人民生命，把新世纪新阶段的环境法律体系建设成为能够真正促进环境友好、关爱民生的中国特色环境法律体系，为世界环境保护法制工作贡献中国的环境法文化和精神。当然，华北人民政府对文物保护的思想或意识及其所确定的科学保护方法，对于北平的和平解放方式和保护北京这座人类文化瑰宝城市免于战火之灾，创立在战争中通过协议保护人类文化遗产的光辉典范[46]，其间是否有着某种联系的问题，我将另文详述。

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