英租威海卫与德占胶澳土地法律制度之对比

甲午中日战争打破了西方列强在中国一度呈现的均势形势，并促使帝国主义重新掀起瓜分中国的狂潮，随之而来的是在中华大地上出现了四块租借地：英国租占威海卫，德国租占胶州湾，法国租占广州湾，俄国占领旅大。西方列强在这些割据地中如何进行殖民统治是一个值得探讨的问题。资料表明，他们在各自的租借地里采取了不同的统治策略，建立的法律制度也有不同的特点。在这篇文章中，我们重点论述英租威海卫土地法律制度和德占胶澳[1]土地法律制度。其原因一是土地制度作为经济制度的一部分与政治制度、文化制度相比更具有基础性；二是从时间上讲，英国租占威海卫的时间是1898～1930年，德国租占胶澳是在1897～1914年，二者在时间上是重合的；从空间上讲，这两块租借地都位于中国东部沿海，在人文地理环境上二者是近似的；三是作为英美法系代表的英国和作为大陆法系代表的德国在各自的租借地采取了完全不同的统治策略。英国实行的是“以静制动”，尽可能地保持租借地居民原有的生活习惯。但是，德国占领胶州湾以后，却实行了大规模的建设和改革。[2]德国在胶澳地区所取得的巨大成就赋予了这一地区“样板殖民地”的美名。

英国的“消极”和德国的“积极”使其各自推行的土地政策也有很大的不同，但都取得了良好的治理效果。曾在南京国民政府外交部任职并办理威海卫接收事宜的朱世全先生在其著作《威海问题》一书中描述到：“……但数十年来，英人于沿岸十英里之第一界限已逐渐扩充至现在界限，沿岸约长70英里，岸上约长四十余英里，远近不等。从码头至东边，界线竟至30英里。最近者亦达30英里。其原因固有英人希图推展军港地位，极力伸张，而历年内乱，地方不静，内地人民皆愿托庇外人，籍免苛税，甚且有私代英人将界石向外移动，实为造成此现象之最大原因。”[3]而德国在胶州湾建立的胶州土地税制不仅在当时促成了青岛这一城市的飞跃发展，而且对当今中国的土地税制建设仍然有很大的影响。英国和德国所代表的法律传统迥异，但在中国这块古老的土地上均能“生根结果”，这为我们从多个角度探索当今中国法制建设提供了方向。

一、英租威海卫与德占胶澳土地立法之比较

英国人和德国人均认识到中国人对土地的特殊情结，他们对威海卫和胶澳的土地立法极为重视。这表现在两个方面：

首先，在威海卫租借地，1897年中英签订《租威海卫专条》之后，在宪法性的法律尚未颁布、政治体制尚未确立之前，时任行政长官的道华德便于1899年颁布了《土地买卖条例》，而且在《1901年枢密院威海卫法令》颁布后，这一条例仍然有效。随后，英国政府又颁布了《私有土地收回条例》、《开垦官荒的告示》、《田房税告示》、《有关房地产问题》及《土地、房屋税收规则》等法令，涉及到土地税收、登记、收购等方方面面。

其次，在胶澳租借地内，德国在占领胶澳之初便向当地衙门索要地丁册，为将来的长久占有做准备。同时，在总结其他殖民地统治经验的基础上，德国殖民政府通过采取一系列措施，逐步制定出一套行之有效的土地法律制度，作为健全殖民地统治的基础。这些法令包括《置买田地章程》、《青岛地税章程》、《田地易主章程》等。

（一）私人土地买卖之管控

1898年中英《租威海卫专条》签订之后，双方商定在联合划界委员会勘定完边界前，英方不得在威海卫行使权力，因而直到1900年4月英国政府才正式接管租借地，但它却在1899年4月率先颁布了《购地章程》，足以见其对土地买卖的重视。根据该章程的规定，一方欲购置土地必须先经过租借地行政长官的准许，然后才可以与原土地所有者议定购买土地的面积，并暂时画一界限；官厅对该土地进行勘察后，如果同意，则发给买卖双方批准土地买卖的证明；买卖双方在获得证明后即开始进行协商，并对土地进行正式测量；测量完毕后双方订立购地契约，由该村村董与两位证人在契约上签名并当场缴付地价，官方派员监视。从以上规定可以发现，土地交易的全过程，即从申请买卖土地一直到购地契约的正式签订、地价的交付均有英国官方势力的介入。

与英租威海卫官方介入私人土地买卖相类似，德占胶澳租借地内私人之间买卖土地同样需要得到胶澳总督的批准。例如，总督府1898年颁布的《置买田地章程》规定：“在总督未买地之先，各村居民人等凡有意欲买土地抑或改换该地向来用法者，务先禀请总督批准，并不准私办。”[4]比威海卫土地买卖立法规定更为严格的是，胶澳租借地内私人之间买卖土地不仅要得到总督府的批准，而且交易主体的范围也受到严格的限制。1898年的《置买田地章程》在同一条文中规定：“除同村或同宗之外，无论何地均不准或卖或租与他人。”[5]而《田地易主章程》将交易主体的范围扩大，但也仅限于德属区域内的即墨、胶州人，即“所有本署未经价买之地，只准卖于籍隶德境即墨、胶州三处华人管业，应当先行报请衙门准否，但卖主买主禀报时宜呈所立契据二纸查核。”[6]

（二）确立殖民政府购买土地优先权

    中英双方在签订《租威海卫专条》时就已经对政府购买土地的优先权做了原则性规定，根据该条约的规定：“在租借区域内，不可将居民迫令迁移，产业入官。若因修筑衙署，筑造炮台等官工需用地段，皆需从公给价。”[7]威海卫行政管理公署又于1904年和1905年颁行了两部《私有土地收回条例》，对土地买卖的主体、官方买卖土地的方式及程序、土地收回后的补偿等做了具体规定。

第一，土地买卖的主体。根据法律的规定，行政长官在任何时候都可以为了公共利益将土地收归政府所有。

第二．官方购买土地的方式。包括协议购买和强制购买两种方式。行政长官在确定要购买的土地之后，应当先与土地所有者进行协商。如果协商不成，行政长官可以发布公告，告知当地居民该项土地已被政府预购买的情况，并且应明示是为公共利益才对该项土地进行购买的。

第三，土地购买的补偿程序。在公告期满后，如果没有人提出异议，则进入土地购买补偿程序。英国人将颇具现代意义的仲裁程序引入该程序中。仲裁庭由3人组成。首席仲裁员应为威海卫最高法院的法官或者是由行政长官任命的与租借地文职部门（Civil Service of the Territory）无关的人，其余两名仲裁员分别由行政长官和土地所有者指定。行政长官在任命仲裁员之后，应当立即通知土地所有者。土地所有者在7日内不能选定仲裁员时，应当由首席仲裁员指定。在仲裁庭组成后的14日内，开始仲裁程序。仲裁结果根据多数人的意见作出。仲裁员原则上应当持续办理案件，但因故不能到庭时，应当依据先前程序重新选定仲裁员。

与其相比，德国在胶澳租借地内政府优先购买权的确立则经历了一个更为复杂的过程，它采取了四步走的策略：

首先，发布禁止转移财产的布告。在德军登陆胶州湾的当天，海军上将狄特里克斯就向当地的居民发布了“禁止财产转移”的布告，其中也包括“禁止买卖土地”的禁令，即“至买地卖地等事宜，非德国政府允准不可。”[8]几天之后，德国政府又颁布公告对其进行细化说明，即“如前列公告所已提及，在德国占领区内，土地之转移仅在已获得德国行政长官之同意方可进行……如果一宗土地转移为取得此项同意则为无效。”[9]这些临时禁令的颁布有效的防止了地主转移土地，哄抬地价，为以后德国政府所进行的土地测量、登记及征购奠定了良好的基础。

其次，取得优先购买权。德国占领胶州湾之后，就开始为取得土地所有权进行积极的准备。德国外交部命令上海总领事司徒白和他的翻译官单威廉[10]迁往青岛占领军处服务。他们的一项重要的任务就是了解胶澳租借地的基本情况，并为政府收购土地提供对策。通过考察，单威廉提出了确立政府优先购买权的建议并被德国殖民政府采纳。为取得土地的优先购买权，德国殖民者仔细查阅了中国税册，并与各地方的乡绅和中国官员进行洽谈，厘清了土地关系，明确了土地权利的归属并在此基础上于1897年11月末，颁布了《优先购地法》。根据该法令的规定，土地所有者如欲出售土地，只能将土地出售于德国总督及后任大臣；为奖励土地所有者的出售行为，德国总督一次性支付土地所有者补偿费，其数额为每年所交地税的两倍，并且所应支付的补偿费应在确定的土地价格内扣除；土地出让的价格为德军占领胶州湾之前的土地价格，先有地保确定价格，然后再进行核定；土地在被总督府购买之前，原土地所有者仍有权建造房屋或继续耕种。

《优先购地法》将德国总督府优先购买土地的权利以法律形式确定下来。同时，为巩固这项权利，德国政府又于1898年1月8日发出了一项特别公告，该公告宣称：“兹告知未参加与乡镇商定之合约，而对在该乡镇范围内之土地因宣称或祖传得来，或在本海军将于上年11月14日所颁公告以前已经向乡镇居民购进而有主权要求者，对你们之要求，设具理由，并于公告公布之日起45天以内向本海军上将提出登记，方能认可你们主权。”[11]通过这一公告，德国总督府进一步巩固了已经取得的优先购地权。

再次，颁布《购地准则》。为顺利完成土地收购，德国殖民政府紧接着又于1898年2月10日发布一项新的公告，即《购地准则》。它采用原清军驻防购地办法和价钱，按地质优劣，将民地分做三等，按等给价，即“（占领军）收购民间土地分做三等给价，视其优劣，每亩偿付37.5元、25元、12.5元（指墨西哥银元）。今后德国政府所需土地亦将以同样价格收购。我将划定所需之土地，订立其等级，并按实际需要以上述所定之价格征收之。”[12]

此后，该价格一直成为土地收购价格的基础。由于德国殖民政府在收购土地的过程中价格过于低廉，加上中国农民对土地的特殊情感，土地的收购困难重重，直到1901年10月底，大致辟市建港所需市地基本收购完成，占地达9村，面积2000公顷。[13]

最后，颁布《胶州土地法规》。在确立了总督府对土地的优先购买权并颁布《购地准则》之后，总督府集中力量进行调查并制定出港口和城市建设规划，颁布了单威廉制定的《置买田地章程》，开放青岛为自由港口。该章程规定：“凡地主欲转卖土地时，总督可照地主所定卖价自买，悉听总督之便。”[14]

通过以上对比，可以发现德国在胶澳租借地有关土地收购的立法不仅体系严密，而且制定了具体的土地收购价格，因而它具有更强的可操作性和现实性。在实际执行过程中，英国除了1898年～1900年间为了军事目的将刘公岛上的居民地产全部强制收买外，并没有出现集资大量买卖土地的现象，而德国1898年～1908年间，每年都有收购土地的情况，收购面积达142744.099亩。[15]

（三）公益事业土地税收之蠲免

英租威海卫和德占胶澳的土地税收立法对公益事业均采取了鼓励和宽容的方针，均规定对公益事业可以免收土地税。例如，在威海卫，行政管理公署1921年颁布的《土地房捐章程》规定：“对于济贫院、机关、医院、博物院、礼拜堂、寺院、学校等不以盈利为目的的房屋均可以免缴房捐。”而胶澳总督府1898年颁布的《置买田地章程》和《征收税课章程》共同规定了对公益事业征收土地税的办法，即公司、商行、工会等需要利用土地兴办公益事业时均可以向总督申请承租土地，具体情形由总督裁夺，对于那些可用于公用设施或者有利于公众利益的土地，政府有权部分或全部免税，但完全免税仅限于五年，五年期满后可申请延期。[16]

（四）土地发放形式之差异

拍卖是胶澳地区土地发放的主要形式，也是区别于英租威海卫土地发放的一个方面。

1898年的《置买田地章程》对拍卖制度做了原则性规定，该章程第3条规定“由总督随时酌定拍卖之日预先至少四十天以前出示，示内详明何日拍卖，并照拟盖房地图，详细指明该地坐落何处即卖时每段所索最廉之价。拍卖时指定于何人一节即以何人多出价银为准。除此平常之法外，总督仍有斟事酌情变通办法之权。”[17]这就确立了拍卖前的公示制度，并赋予了胶澳总督自由裁量的权力。第２款确立了买地申请制度，该条文规定：“买地者务于出示何日拍卖之期至迟以八天为限，先禀明总督，并将大概欲买作何用途处及何地欲种田，何地欲盖房等节亦需申明，始准拍卖，欲买地作何用处准否照办，总督裁夺。”[18]买主必须至迟在拍卖开始的前８天将欲购置土地的大体用途禀明总督府，经核准后方有参加竞拍的权利。这样不但防止了流拍，而且赋予总督府管理竞拍者用地计划的权力，将土地利用纳入到总督府城市规划的体系，大大增加了土地利用的科学性。

1902年6月，胶澳总督府又颁布了《买地办理章程》，该章程共８个条文，对土地拍卖制度做了更为详细的规定，其内容主要有：对拍卖提前公示制度和买地申请制度做了更为细化的规定；注重竞买人的信誉；加大了对竞买人违背信誉行为的惩罚力度。[19]

除以上所提到的拍卖制度外，德占胶澳地区土地发放形式还有两种，一种是公益事业用地的发放，获取这类土地可以直接向总督买受而不需要采用拍卖的方式。第二种是公有土地的出租，这又包括两类：一是政府将公有土地出租作为仓储、试验田等用途，有关这类土地的面积、租期等内容均没有做出具体的规定。另一类则是青岛大鲍岛、台东镇、台西镇之土地，1912年的《买地办法》规定，“凡系属内界（系青岛大鲍岛、台东镇、台西镇）之地，平常不能租用经营工业，若经地亩局格外允许租用，其租价可以按照地价十分之一收取。”[20]

综上所述，胶澳租借地土地发放形式包括拍卖、出租及直接购买等形式，但拍卖是其中最主要的形式。与胶澳租借地的拍卖形式相区别，英租威海卫则采取了出租的方式发放土地，即将土地收归公有之后，以租赁的方式公开标价出让。据相关资料显示，威海卫行政管理公署拥有的土地很少，主要包括三个部分：一是刘公岛上中国政府原有官产308亩，这些土地在英国租借威海卫之后一并被英国政府接管。二是1899～1900年间，政府又将刘公岛上居民的地产全部强制收买，面积大约是4810亩，后来政府又将其中约90亩的土地出租给居民管理经营，称为皇家租地。承租者在这些土地上开办了饭店、商店、避暑屋舍等，租赁的期限从一二十年到五十年不等。三是爱德华港及其附近的土地。为便于征收地税，英国政府曾将这一地区的土地划分为三个等级，标定不同的价格以备当地人租用。这三个等级分别是：离大路五十尺以内者，每亩估定八百元；离大路五十尺以外者，每亩估定五百元；爱德华港以外者，每亩估定二百五十元。[21]

可见，出租是威海卫租借地土地发放的主要形式，并且与胶澳租借地内公有土地的出售采取拍卖的形式相比，英租威海卫境内则是公地的租用权的取得采取拍卖的形式，租用的手续则由承租者呈报华务司核准后发给租庸凭照。 

（五）租借地税收制度的异同

德国殖民政府在胶澳地区推行的土地增值税在世界税收史上可谓是首创，对当今中国的税制建设仍然具有重要的意义。南京国民政府继承了这一制度，并在编订《六法全书》时将其引入。该项税收制度也是德占胶澳租借地先进于威海卫土地立法的一个方面。

胶澳总督府在其颁行的《置买田地章程》中规定：“所有买主如有将已买之地转卖于别人者，应许卖时将实赚银数三分之一缴于督署公用（此款应登于地册第二卷内作为永远之节制），以上所言现虽不必登入地册亦与入册无异。”[22]同时，在第7条规定：“如至二十五年期内未卖而常属一主之地，由总督可以索一时之费，不能逾于第六端内载实赚银之分数。其地实值多寡，照第6条载四员会同估计商定。每再过25年之时，可照如此办理。”[23]这两个条文是有关土地增值税最原始的规定，其内容可以概括如下：买主如果将土地转卖与他人时，应将其所赚银数的１/３上交总督府；土地若在25年内归同一所有者持续占有，25年期满时，地主同样要缴纳土地增值税，金额不得高于纯利润的１/３。其具体流程为：地主欲专卖土地时应当将预售价格呈禀总督核查。对于所赚银数的计算由总督派德方官员2人会同当地居民2人查核计算。

胶澳总督府征收土地增值税的目的是为了防止地产投资商在青岛购买土地出租却在青岛之外消费所得资金，造成资金外流，剥夺本地资金市场。通过这种制度设计，德国政府不仅增加了收入，而且防止了不正当的土地投机活动。土地增值税直接影响了孙中山的“平均地权”思想，并为南京国民政府在编制《土地法》时所继承。颁行于1930年的《土地法》第4编土地税第2章土地增值税对课税时机及标准、纳税主体等方面均有详细的规定。与德国殖民政府在青岛推行的土地增值税不同之处在于南京国民政府的土地增值税将纳税年限缩短为10年。同时，第180条规定：“土地增值税实数额在原地价100％以下者，征收其增值实数额20％；土地增值实数额在原地价数额200％以下者，除按前款规定分别征收外，就其已超过100％征收40％；土地增值税实数额在原地价300％以下者，除按前2款规定分别征收外，就其超过200％部分征收60％；土地增值实数额超过原地价数额300％者，除按前3款规定分别征收外，就其超过部分征收80％。”[24]南京国民政府制定的《土地法》虽然后来因为战乱而未能在大陆实施，但是在台湾的土地改革中取得了巨大成功。“土地国有，涨价归公”的政策对现在亦有很大的现实意义。

而英国在威海卫租借地则在土地税收方面则要求遵循清朝旧制，在《土地与道路税条例》中规定：土地所有者支付的地税与之前向中国政府支付的土地税相同，这样即以法律的形式规定遵循清朝旧制。

（六）土地登记之“消极”与“积极”

土地测量是整理土地的先决问题，是办理土地行政最先之程序，英国人管理威海卫纯以租借地视之，因而对于土地行政从未加以彻底整理。根据1901年《枢密院威海卫法令》的规定，在威海卫地区设立土地委员会作为管理地政的机构。但在英人统治的32年间，除1898年英国陆军工程队长彭罗斯君测量一次外，后为节省开支并未进行详细测量，致使该委员会实际工作无法进行，形同虚设，官荒升科，亦多无法稽考。由于英人未进行大规模的土地测量，因而土地登记也迟迟没有进行。[25]

与威海卫行政管理公署的“消极”相比，德国在胶澳地区是进行过彻底地土地测量的。根据相关史料记载，德国殖民当局测量分队成立于1898年3月，该分队不仅承担气象、水纹等测量职责，还承担地理基础测量、三角测量、地形测量和土地登记、建筑设施测量。经过测量，“占领区的土地面积共达35722方里，铁路附属地及以后占买的零星小块地还不在其内。除了街市港湾、山巅水洼等不能丈量的土地外，大都是农耕地，共计40880方里。”不仅如此，据《胶澳发展备忘录》记载，自1904年10月至1908年10月间，地政局设立专门的土地登记税册，详细登录了5年间青岛市区和郊区土地变动的情况。从以后的情况看，胶澳总督府如此细致的测量工作对城市建设和土地管理起到了重要的引导作用。

二、英租威海卫与德占胶澳土地司法之比较

土地纠纷属于民事纠纷的范畴，土地纠纷的解决程序主要适用的是民事纠纷的解决程序。十九世纪末二十世纪初的威海卫和胶澳地区由于占领目的和社会实际情况的差异致使二者在民事纠纷的解决中也存在一定的差异。例如，在机构设置方面，英租时期，威海卫并没有设立专门的司法机构，而是由行政人员统管司法事务，这样就使得威海卫地区的司法带有明显的行政化色彩，而胶澳地区则设置了专门法院来管辖民事纠纷，因而其对民事纠纷的审判更为专业化。在法律适用上，英国人将本国的判例法引入租借地的同时保留了中国的传统习惯，使得威海卫租借地的法律体系呈现出“二元化”特征，并且这个特征是贯穿于英国统治始终的，最终将英国统治者予以“中国化”；而在胶澳，中国旧有的法律和传统习惯是逐渐消亡的。

（一）英租威海卫土地司法“二元化”特性之分析

根据《1901年威海卫枢密院法令》的规定，英租时期，威海卫租借地内适用法律的形式共有四种，即英国法律、清朝法律与习惯、变通后的香港法律和英租威海卫地方政府颁布的法令，[26]这样就形成了清朝的法律习惯和英国本土的法律并存于威海卫法律体系中的局面，并且这两种法律制度随着时间的推移呈现出此消彼长的关系，学术界将威海卫法律体系中的这种现象形象概括为法律的“二元化”。在土地立法中，这种“二元化”特点是有明显体现的：例如在1904年《土地与道路税条例》中规定，土地所有者支付的地税与之前向中国政府支付的土地税相同；其应支付的道路建设维护税与应支付的土地税金额相同，并且由土地所有者在缴纳土地税时一同支付；在该法令发布前，土地所有者支付的土地税和道路建设维护税应视为是按照本条例征收的。这样既以法律的形式确立了遵循清朝旧制的原则。那么，在土地司法中这两种土地法律制度的运作过程可以通过一份判例体现出来：[27]

大英按察司堂谕，照得前据威海副华务司贾禀称，为戚兴南等十九人占据官地一案，现经本司开断此案。详查所讼约有三端：一该地各断究竟官地抑系民地；二如系民地，国家可否价买；三如若价买，该地价应如何定章。按本司核断，此案应照何例。查威海租借系中国租与国家，照一千八百九十八年七月一号所定条约内开租借以内全归国家管理。所有管理之权，照一千九百零一年禀准准行各章办理。该章十九条内开管理之权应照当时日本国所定之例章。然照英例而论，设有偶然之事，亦需用当地之例办理。设未详载于例，按本司之意，亦不必拘轨照办。除非将中国列入不文明之野蛮之国，则可否。则即照本案内所呈之个契据而论，内有年轻农夫所呈之一张系一百六十余年之契，与今所写之格式并无大异。足见相沿多年守产之法契劵规矩通行常例皆有一定章程。即照如此律法而论，本司意见宜照当地之例即中国之例办理。

查本案内各地大半系海滩及河底之地，不能耕种。此项地亩按照中例而论系数官荒，应归于国家管理，人所共知也。即就进（近来）报中所登州湖一案而论，县亦不过照此办理，如有涨滩之地，亦属国家。该滩地靠近业主，有管业之契劵方能管业，平常办法缴纳国课外并有时加交罚款，上海常如此办理。至于一切真实可耕之地并曾兑国课者，业主有管业之权，由大概而论，国家亦允准其人有管业，难与争夺。但国家没有需用此地者，亦可按公平之价购买，此系一千八百九十八年威海所定条约内所详载者也。公平之价按本司之意，即照该地市价，并查遇察该地坐落何处，暨该地倘用为盖房及耕种合适否。如能合适耕种，亦需看能中何样庄稼，另外如卖，照加百分之十五价钱优给，以示体恤。所有境内倘有数段未断次等地，本司已移交于副华务司照以上案情办理禀赋。至于价钱一节本司并未断定，另外各业户应如此断结其地，兹特开列于后。

该判决系1906年威海卫高等法院法官Bourne[28]作出的，处理的是英租威海卫政府（原告）与戚兴南等二十多个中国人（被告）关于旧地方法院与国王宾馆之间，爱德华港到月亮湾大厅之大路南北区域的土地所有权纠纷。

该判决揭示了英租时期法律的渊源以及各渊源之间的法律关系等一系列信息，具有重要的研究价值。

第一，本判决将中国传统的法律和习惯作为其司法的依据。在该判决中，“该章十九条内开管理之权应照当时日本国所定之例章。然照英例而论，设有偶然之事，亦需用当地之例办理。设未详载于例，按本司之意，亦不必拘轨照办。除非将中国列入不文明之野蛮之国，则可否。”可见，中国传统的法律和习惯为英国司法的依据。从“则即照本案内所呈之个契据而论，内有年轻农夫所呈之一张系一百六十余年之契，与今所写之格式并无大异。足见相沿多年守产之法契劵规矩通行常例皆有一定章程。即照如此律法而论，本司意见宜照当地之例即中国之例办理”这句话中，虽然未表明所呈之契为白契还是红契，但其经历了一百六十余年格式并未改变，可见中国民间买卖土地的习惯具有悠久的历史。依照该习惯裁断案件便成为理所当然之事。

第二，本判决中所体现的有关“官荒”的定义及政府征收土地补偿办法为以后的立法所继承。从“查本案内各地大半系海滩及河底之地，不能耕种。此项地亩按照中例而论系数官荒，应归于国家管理，人所共知也。即就进（近来）报中所登州湖一案而论，县亦不过照此办理，如有涨滩之地，亦属国家。”这句话中，我们可以知道海滩及河底之地等依照中国的传统被视为国家所有的土地应为“官荒”。而1919年《政府荒地条例》中对“官荒”的定义正好与该判决相吻合。《政府荒地条例》中规定：官荒包括根据中国的法律和习惯被视为公有的土地。这正是对该判决书中“官荒”定义的法律化。从“但国家没有需用此地者，亦可按公平之价购买，此系一千八百九十八年威海所定条约内所详载者也。公平之价按本司之意，即照该地市价，并查遇察该地坐落何处，暨该地倘用为盖房及耕种合适否。如能合适耕种，亦需看能种何样庄稼，另外如卖，照加百分之十五价钱优给，以示体恤”这句话中，我们可以看到政府收购私人所有的土地时应当给予补偿费，并应当查看土地的四至，考虑到其上所种庄稼的价值。而这些都在1904年《私有土地收回条例》和1905年《私有土地收回条例》中有着更为系统的规定。

第三，“遵循先例”是普通法系国家司法时一项重要的原则，其基本含义是下级法院受上级法院判决的约束；某些上级法院受自己先前判例的约束。在英国，该原则主要体现为上议院的判决对所有法院均具有约束力，其先前的判决对自身亦具有约束力；上诉法院的判决对自身和所属下级法院具有约束力；高等法院一名法官所做的判决对下级法院具有约束力，但对高等法院内部其他法官不具有约束力，只具有说服力。[29]本判决是由威海卫高等法院法官作出的，因而对其下级法院及该法院以后的判决具有约束力。结合本章第一节中提到的威海卫司法机构的实际设置情况可以看出该判决对案件的正副华务司具有约束力，而判决书中“所有境内各地倘有数段未断此等地，本司已移交于副华务司照以上案情办理禀赋”正是判例作用的体现。

（二）德占胶澳土地司法之特点

    德国在胶澳地区的土地立法是颇具成效的。德国胶澳总督府通过土地立法所创立的土地储备制度、土地使用权管制制度、土地增值税不仅成为胶澳土地法规的特色，而且对当今世界各国土地法律制度的建设仍然具有重要的意义。也许正是由于胶澳土地立法的辉煌才促使绝大多数的学者将精力倾注于研究法律制度的内容，而对土地法律制度在实际社会中如何操作方面的研究少之又少。由于资料的欠缺和匮乏，笔者不能完整勾勒出胶澳土地司法的全貌，只能从胶澳法律制度的整体演进中了解其大概。

在英国统治威海卫的32年中，《大清律例》中的规定和清朝的旧有习惯是一直发挥效力并贯穿统治始终的，直至南京国民政府将租借地收回，这些旧的制度才被废除，因而在威海卫的土地司法中，“遵循清朝旧制”也是司法官员一贯奉行的准则。但是在胶澳租借地，中国旧有的习惯是逐渐消亡的。在占领之初，德占胶澳租借地的法律渊源由三部分组成：一是中国法律；1895年，胶澳总督宣布胶澳境内“中国法律照旧施行，以治华人”。[30]二是德国法；三是德皇、海军署国务秘书以及胶澳总督发布的法律，主要集中在土地、海关、公共管理、军事等方面，是法律体系中最重要的组成部分。对于殖民者在占领之初施行中国法律的现象，谋乐曾在《青岛全书》中分析道：“一因德中情形不同，德国法律甚繁，适用于德国者未必适用于中国故也……一因初由德国来青法官不谙中语，于听断民情不无阻碍之处。”[31]常年在胶澳租借地担任高级法官的格奥尔格·克鲁森则分析道：“基于法律文化的差异，德国的法律没有被运用于土著居民。不把德国的法律运用于缺乏运用基础的民族，这样做不仅有利于加强德国的国家权威，而且也有利于更好地实现经济和文化目标……胶澳地区的土著居民是生活在这里的，人种和文化意义上的中国人，他们属于所有臣服于或者曾经臣服于中国国家政权的种族成员，只要他们还处于中国文化（或者一种与德国文化仍大相径庭的文化）的文化圈内。”[32]但是，由于胶澳租借地的司法体制完全受到德国控制，胶澳总督府通过施加影响逐渐将中国旧有的法律进行改造或废弃，以便通过建立“现代化”的法制模式来改造原来社会的状况。同时，由于德国法和胶澳总督立法适用范围的扩大，中国旧有的法律和习惯也就慢慢消失不见了，因而在德占胶澳后期总督发布的法律文件中，我们几乎看不到中国传统法律与中国习惯的影子。毫无疑问，在胶澳土地司法的过程中，这种二元并存的法律构架是没有“从一而终”的。

三、启示

通过以上论述可以发现威海卫和胶澳两大租借地的发展基础是类似的，但因为宗主国治理目标的差异、英国和德国文化传统及法律观念的差异、英国和德国法制形成模式及民族心理的差异造成它们的发展轨迹是不同的。

总之，英德殖民政府的统治好比是一把双刃剑，它们一方面给中国带来沉重灾难，另一方面也在无意中向中国这片古老的土地输入了现代化的法律制度，而且这些先进制度对当今中国法制建设仍有影响。例如当今中国土地法规中所确立的土地估价制度、土地拍卖制度、土地使用权管制以及土地增值税均借鉴了当时的法律制度。除了这些具体的制度，英德殖民政府对待清朝旧制及中国传统习惯的态度也给了我们两点启示。

首先，苏亦工教授在《英租威海卫土地法律制度研究》一文中写道：“对英租威海卫法律制度的研究，一方面可以加深我们对中国近代法律制度多样性的理解，另一方面则启发我们探索当代中国法制道路德各种可能路径。”[33]从整个历史进程来看，19世纪末20世纪初，由于各殖民地的建立，中国法律体系确实呈现出多样化的特征。无论英国在威海卫推行的法律制度和德国在胶澳推行的法律制度有何差异，它们均是扎根于有着几千年文明的中华大地上。中华文明“海纳百川”的气魄在这里得以证明。这也就启发我们：无论是英美法系的法律还是大陆法系的法律均在中国有生存的可能。

其次，英德殖民政府在利用法律改造异国社会、文化结构中采取了积极灵活的措施。它们并没有把宗主国的法律直接强加于租借地，而是努力地建立适合于各个租借地的法律制度，这也就启发我们在“法律移植”的时候，关注的焦点似乎不应仅仅局限于是大陆法还是普通法更适合于中国，我们的注意力还要扩展到外来法律与中国文化的互动关系上。诚如有学者所言：“实用的效果良好的法律一方面应适应文化关系，并且他本身也是这种文化关系的产物，另一方面又应当让法律制度迎合文化关系的变化，这样便能产生自觉的和自愿的发展过程，类似于罗马法在德国的接受：更精良、更发达的法律取代落后的法律。”[34]