美国宪法概论 之二

 

第二章　联邦立法权

 

第一节　国会权力范围

 

    在“麦克洛克诉马里兰州案”（１８１９年）中，约翰·马歇尔首席大法官说：“该政府被所有的人都看成是享有具体列举权力的政府。”根据这一原则，在美国立宪制度中，固有立法权力说是不成立的，至少在国内领域是如此。每当提出国会立法的合宪性问题时，必须找出该立法与宪法条文中具体列举权力的某种联系。老实说，这种联系有时是“硬找出来的”，理智一般的人可能看不出来。实际上，从最终结果看，无固有权力说和在形式上遵循列举权力说并不像乍看上去那样关系重大。

    根据我国宪法第十条修正案规定，未授予联邦政府的权力均由各州和人民保留。这是权力分配，即“我国联邦制”的基本前提。但是授权范围应当如何划定仍是一件未确定的事。

    在“麦克洛克诉马里兰州案”（１８１９年）中，最高法院研究了宪法对国会的授权是否包括建立国家银行的权力。马歇尔首席大法官承认，宪法中没有明示规定授予国会这种权力，建立银行通常是各州的特权。然而根据宪法第一条第八款，国会有规定和征收税金、借款、管理贸易、宣布和进行战争以及建立和维持武装部队等明示权力。这些兵权和财权不包括建立国家银行的权力吗？毫无疑问，宪法中没有任何规定禁止国会制定这样的立法。但是约翰.马歇尔过去曾强调需要一种积极授权。

    马歇尔说：“我们阐述的是一部宪法。”从这一大前提出发，他提出了默示权力学说。一部宪法必须能作广义解释，为政府提供行使这一基本文件中授予的权力所需要的各种手段，当然是在宪法所包含的限制范围内。但是马歇尔并没有完全依赖这种关于宪法性质的逻辑和实际论证（在《联邦党人文集》中可找到对这种论证的支持），而是在宪法中找到了关于默示权力的具体授权。宪法第一条第八款第十八项中的“必要而适当条款”规定，国会有权“制定为执行上述各项权力和由本宪法授予合众国政府或官员的一切其他权力所必要而适当的各项法律”。

    马里兰州寻求对国家银行征税，它的律师辩护说，对“必要而适当条款”应作狭义解释，使之仅限于行使授予权力所必不可少的那些手段。但是约翰·马歇尔认为，“必要而适当”并不一定只意味着必要。我国的宪法“旨在传诸永世”。

    加上“适当”这个词，把它与“必要”这个词放在一起；把“必要而适当”条款放在第一条第八款国会权力之中而不是放在第一条第十款对国会权力的限制中；以及这一条款本身的语言——这一切都导致这样一种结论：宪法中规定的明示权力不应作狭义解释，而应作广义解释，从而实现使这一新的联邦政府正常运转的目的。

    马歇尔本人在“麦克洛克案”中为广义解释联邦立法权提出了准则，这一准则至今仍在我国法院中引用和使用：“如果目的是合法的，是在宪法范围之内的，则一切适当的手段，凡是明显合乎目的、未被禁止而又符合宪法的文字和精神，都是合乎宪法的。”根据这一原则，建立国家银行显然是开展联邦政府财政活动的“一个方便、有用而必要的手段”。

    这位首席大法官确实也在他对国会权力的广义解释中加入了一条限制。在后来称之为放任主义的解释中，马歇尔认为，如果国会“为实现未委托给政府的目标”而制定立法，法院就有责任宣布该法律违宪，即使国会的意图是执行授予它的权力。虽然这一原则在２０世纪初曾被用来推翻据称侵犯了各州保留权力的立法，但它与宪法不同，没有传诸永世。

 

第二节　贸易管理权

 

    一　确立基础宪法

 

    第一条第八款中规定的国全在国内领域中享有的最重要的明示权力是贸易管理权：“国会有权管理同外国的、各州之间的和同各印第安部落的贸易。”对这一条款的最初解释发生在重要案件“吉布森诉奥格登案”（１８２４年）的审理过程中。纽约州把独家经营航运的执照发给了一方。国会把在同一水域经营航运的执照发给了另一方。在解决这一冲突的案件中，哪家权力占上风呢：是州的权力，还是联邦权力？鉴于宪法制定者表现出的对结束各州间贸易战的关切，马歇尔首席大法官毫不费力地把航运纳入“贸易”范畴内。

    “各州之间”这一短语带来了较大问题。马歇尔使用了费利克斯·弗兰克福特的“有机贸易理论”，把这几个字的意思解释成“影响到一个以上的州的贸易”。根据这一解释，只有完全属于一个州内部而不涉及其他州的贸易，才被排除在贸易条款范围之外。马歇尔决意不把国会要求扩大到州内贸易范围内，只是因为“这种权力不便行使，当然也是不必要的。”如果马歇尔对贸易条款的有机解释得以流行，后来的贸易权力的大部分历史就会变成另外一个样子。例如，在新政时期对贸易条款施加限制使全国经济恢复受挫的做法就会变得困难得多。然而，最高法院逐渐采取了以地域观点解释贸易条款的方式，对贸易条款用于州际贸易，即用于跨过州界的贸易，施加限制。今天，通过明确地依靠贸易条款和默示权力学说，回到了马歇尔主张的贸易权力的广义概念。

    最后，马歇尔首席大法官阐述了“管理贸易”权力的含义。他又采用了对宪法授予的联邦权力所作的广义解释：“这一权力，与授予国会的其他一切权力一样，本身是完全的，可以最大限度地行使，除了宪法规定的以外，它不承认任何限制。”简言之，管理贸易的权力对权力的目标而言是“全面的”。对行使这种管理权的主要限制存在于国会的智慧与斟酌之中；具有讽刺意味的是，宪法经过了如此错综复杂的历史之后，今日的情况依然如此。宪法授予的立法权力不被滥用之保障是通过政治程序行使其权力的人民。

 

    二　把贸易条款用于治安权目的

 

    宪法的制定者曾研究了把警察权授予国会的建议，但未予采纳。然而这一问题依然存在：国会是否可通过行使其被授予的权力进行管理以实现警察权目标。从传统观点看，警察权涉及卫生、道德和福利。随着２０世纪行使社会经济管理职能的国家的兴起，这种立法常采取社会福利法律的形式。但是马歇尔在“麦克洛克诉马里兰州案”中提出的放任主义原则似乎是反对任何把联邦立法权用于福利之目的的努力。这种对贸易权所持的较为局限的观点在“汉默诉达根哈特案”（１９１８年）中得到了体现。在此案件中，一项禁止在州际贸易中装运由童工生产的产品的联邦法案被认为侵犯了各州的保留权力，因而被裁定违宪。最高法院认为，国会管理州际贸易的权力虽然是“充分的”，但又受第十条修正案的限制。依此看来，由各州保留的权力其到限制授予联邦政府之权力的作用。这就是二元联邦制学说。

    但是，甚至在放任主义最盛行的年代，这种理论也并不总是得到遵循的。例如，在“汉默案”之前１５年的“钱皮恩诉埃姆斯案”（“抽彩给奖案”）（１９０３年）中，最高法院宣布联邦禁止抽彩给奖的立法有效，这显然是一种治安权措施。大法官约翰·哈伦在裁决“钱皮恩案”中代表最高法院说，国会有权保护美国人民免受州际贸易渠道的污染。在“汉默案”中，“抽彩给奖案”被看成是一个与之不同的案件，理由是立法反对的邪恶是在州际交易之后，而不是在州际交易之前。霍姆斯大法官在“汉默案”中与大多数大法官持不同意见。他说，这种区别是诡辩，难以令人信服。霍姆斯大法官的结论是，国会的完全管理权包括禁止州际贸易权，如果州际贸易被用来促进的东西在国会看来是道德邪恶的话：“它可以把自己的公共政策观点付诸实施，不论这些观点对各州的行动会产生什么间接影响。”在“合众国诉达比案”（１９４１年）中，“汉默案”中所采用的对贸易权的狭义观点和放任原则本身都被彻底摒弃了。

    斯通首席大法官在“达比案”中维护了《正当劳工标准法》中的一个条款，该条款禁止在州际贸易中装运按照该标准法衡量工资过低或劳动时间过长的工人生产的产品，从而回到了在“钱皮恩案”中形成的保护主义原则：“国会可以根据自己对关于向州际贸易施加适当限制之公共政策的理解，自由地从贸易中排除某些物品，如果他认为这些物品在目的地州内的应用有害于公共卫生、道德或福利，即使该州未采取措施对这些物品的应用进行管理。”使用州际贸易渠道的条件由国会决定。

    斯通说，最高法院的职能不是探求国会管理州际贸易的宗旨或动机，因为这是“属于立法部门决定的问题，而对此决定权的行使，宪法未加限制，法院也无权控制。”各州保留的权力也不能限制根据宪法行使的贸易管理权。“第十条修正案不影响我们的结论。该修正案只是说明了未交出的权力由各州或人民保留这样一个不言而喻的事实。”在“汉默案”中阐述的二元联邦制学说曾经在很长的时间里十分有效地限制了联邦贸易权的行使，现在这一学说已遭到摒弃。“汉默案”的判决被推翻了。霍姆斯在“沉默案”中发表的不同意见现在被默认为法律。国会可以把商业管理权用于社会福利目的。

 

    三　贸易流通

 

    国会可以利用其贸易管理权规定芝加哥牲畜围场工人的工资和工作时间吗？按照传统观点，牲畜围场内的活动可能被看成是一种完全地方性的交易活动，一般在州警察权范围之内。然而，在“斯塔福德诉华莱士案”（１９２２年）中，最高法院却维护了这种联邦立法，理由是“牲畜围场只是〔州际贸易〕流通必经的咽喉，在牲畜围场内的活动只是这种流通的伴随现象”。牲畜围场内表面上属于地方性的活动实际上是受联邦控制的州际贸易流通的一部分。

    但是请注意，审理“斯塔福德案”的最高法院只谈到州际贸易“咽喉”处的地方性活动。它没有进而赞成联邦对农业生产和采矿等活动的管理权，虽然这些活动可以说是州际贸易前面的环节。它也没有仅仅根据商品曾经在州际贸易中流通，就说国会有权管理这些商品的销售和消费。然而，“州际贸易流”是否实际上扩展到这些活动并不十分重要。耶使这些活动并不在州际贸易范围之内，国会也可以根据互相影响学说干预这些活动。由于互相影响学说把较大范围内的活动纳入联邦管理范围之内，它实际上取代了“贸易流”学说。

四　互相影响理论

在“麦克洛克诉马里兰州案”（１８１９年）中，马歇尔首席大法官清楚地表明，国会不仅有宪法第一条第八款中的明示权力，而且还有实施这些明示权力所需的必要而适当的权力。

    根据约翰·马歇尔采用的对默示权力所作的广义解释方法，可以说，贸易管理权包括联邦对地方性活动的管理，如果这种管理对有效地管理州际贸易确实适当的话。

    在新政之前的年代里，最高法院对这一原则的解释是，国会有权管理“直接”影响州际贸易的地方性活动，而无权管理只是“间接”影响州际贸易的地方性活动。这种概念化的方法产生的实际效果是，排除了关于地方性活动对州际贸易影响程度的任何调查，排除了联邦管理美国国民经济的必要性。但是从“国家劳资关系委员会诉琼斯和劳克林钢铁公司案”（１９３７年）开始，最高法院开始调查对州际贸易自由流通的妨碍程度。

    随着“威卡德诉菲尔伯恩案”（１９４２年）的判决，开始了现代互相影响理论的时代。此案的判决维护了一项联邦立法，该立法旨在管理各项活动中地方性最强的一种活动——在家庭农场上生产供个人消费的小麦。杰克逊大法官代表最高法院阐述了以下管制原则：“即使〔农场主的〕活动是地方性的，虽然这种活动可以不被看成是贸易，但是如果它对州际贸易产生实质性经济影响，国会仍有权管理，不论这种活动的性质如何，也不论这种影响是否属于前面所说的‘直接’或‘间接’影响。”最高法院在确定农庄主的活动是否有重大不利影响时采用了累积效应原则。在“威卡德案”的情况中，必须把那名农场主的“产品与其他许多类似情况者的产品加在一起”来考虑其影响。国会进行管理的依据是全部个体生产者所产生的总体或累积影响。

    把这些原则用于以前的销售限制规定，最高法院在“威卡德案”中得出结论说，国会可能有充分根据地发现，供国内消费的小麦会对价格和市场产生重大影响。首先，这些小麦给市场造成威胁，从而给供应和需求带来一个难以控制的变量。其次，即使这些小麦根本不拿到市场上卖，它将满足种植小麦者本人的需要，从而使他退出市场需求。当时一位爱说笑打趣的人模仿卡多佐的格调，对“威卡德案”中的那位不幸的农场主的情况作了这样的描述：“种，他种得出，吃，却吃不下。”在“威卡德案”中形成的现代互相影响理论一直左右着贸易条款的分析，直到今日仍然如此。自新政以来，没有一项以贸易权为依据的国会立法因缺乏联邦立法权被裁定违宪，这充分表明它应用范围之广。

    １９６４年联邦《民权法》主要以联邦贸易管理权为基础，最高法院在两个案件中作出了维护该项法律中有关为公众提供膳宿处所条款的裁决，表明了以上述方式得到承认的国会贸易管理权的广度。在“亚特兰大中心汽车旅馆公司诉合众国案”（１９６４年）中，最高法院裁定，国会有权禁止在接待州间过往行人的旅馆和汽车旅馆中实行种族歧视。即使汽车旅馆的种族歧视属于地方性的，但是这种歧视阻挠黑人过往，从而妨碍了州际贸易。克拉克大法官在“亚特兰大中心案”中代表最高法院发表意见时说：“如何消除贸易中的障碍，即应当采取什么措施，这应当完全由国会明断。国会只受一种限制：它所选择的手段必须合理地与宪法所容许的目标相一致。

    我们不能说它在这里的选择与目标不一致。宪法没有作出其５５他要求。”另有一种论点是，由于国会的立法是针对“道德弊端”，引用贸易条款是不合适的。在“亚特兰大中心案”中，这种论点同样遭到批驳。鉴于种族歧视对贸易有抑制性影响，国会可以采取行动。因此，“亚特兰大中心案”消除了任何可能残存的怀疑，它清楚地表明，治安或社会福利动机本身并不会使国会对贸易管理权的行使无效。

    在“亚特兰大中心案”的姊妹案件“卡岑巴赫诉麦克朗案”（１９６４年）中，最高法院以贸易管理权为基础，把《民权法》中有关为公众提供膳宿处所的规定扩大到奥利烤肉餐馆。

    这个餐馆是一个面向本地顾客的小型餐馆，它采购的食品中只有４６％来自州际贸易渠道。但这提供了足够的证据，因为国会可以有道理地得出结论，实行种族歧视的餐馆售出的州际食品较少，州际往来受到阻挠，商业贸易在总体上受到危害。虽然奥利烤肉餐馆从州际贸易渠道采购的食品可能为数甚微，但是根据累积效应学说，国会在确定对贸易自由流通的妨碍时会考虑总体影响：“如果我们发现，立法者根据他们掌握的事实和证据，所制定的保护贸易的必要管理措施具有理性之基础，〔最高法院的〕调查就此结束。”“卡岑巴赫诉麦克朗案”和“亚特兰大中心案”说明了，如果国会称它是根据贸易条款采取行动的，司法部门将会表现出高度的尊重。但是，最高法院并不放弃对此问题的一切调查，至少要对被规定的行为给州际贸易带来的影响进行名义上的调查。

    互相影响理论还为把刑法置于联邦政府管辖之下提供了一种工具，刑法向来是地方警察权的堡垒。例如，在“佩雷斯诉合众国案”（１９７１年）中，最高法院维护了《消费者信贷保护法》第二条，该条规定的刑事处罚被应用到地方高利贷活动中。道格拉斯大法官说，国会可以确当地作出结论：地方性的高利贷活动是最有利可图的收入来源或有组织的州际犯罪根源之一。

    但是，佩雷斯与州际犯罪组织是否有什么关联？道格拉斯大法官在回答这一问题时似乎是说，根本不需要任何关联。

    他显然援引了累积效应学说：“如果对整类活动进行了管理，而那类活动又在联邦权力范围内，则法院无权把个别的事件作为无关紧要的问题进行特殊处理。”但是仍存在着一个问题。没有迹象表明，佩雷斯是与州际犯罪活动有联系的高利贷阶层的一个成员。斯图尔特大法官发表了激烈的反对意见，他说：“在没有任何证据证明一个人曾在各州间活动，没有任何证据证明他曾利用州际贸易设施，或证明他的活动影响了州际贸易的情况下，居然可以根据摆在我们面前的这项法律，宣布一个人有罪。”审理“佩雷斯案”的多数大法官认为，国会可以根据贸易条款通过有效的立法，把犯罪活动置于联邦政府的管辖之下，即使该项法律不要求成功的起诉取决于对被告行为和州际贸易之间有联系的断言及证明。

    近年来，互相影响理论还被用作一种工具，把联邦权力扩展到对能源和环境问题的管理。在“奥德尔诉弗吉尼亚州露天采矿和垦殖协会案”（１９８１年）中，最高法院维护了一项国会立法，这项立法旨在通过建立全国统一标准抑制露天采煤对环境的不利影响。最高法院认为，国会能够确当地得出结论，这种采煤方式将“毁灭或降低土地的可利用性，从而妨碍公共福利和对公共福利带来不利影响。”又，在“联邦能源管理委员会诉密西西比州案”（１９８２年）中，一项管理地方电力传输的联邦法律被裁定为是鼓励发电厂节约能源的合理手段，因为电力传输和供应具有跨州性质。最后，最高法院根据贸易条款维护了一项联邦法令，该法令规定把弃置不用的铁路线区由地方政府当局暂时改作徒步旅行小道之用，供人们娱乐和保护生态。希望归还铁路线区地产的原地产所有人争辩说，这项法律不是真正地行使贸易管理权，它的真正目的是阻止归还铁路线区。最高法院按照传统的理性基础审查标准进行审查，表示必须尊重国会的意见，即所管理的行动对贸易有影响。阻止归还地产的立法是一种合理的手段，是为了促进贸易条款的正当目标——保护铁路线区，以便将来重新通行火车。见“普尔索尔特诉州际商务委员会案”（１９９０年）。