中国立法五十年——1949－1999年中国立法检视（下）

（二）建设现代法治国家与发展现代立法

　　现代法治国家与现代立法丢弃人治，实行法治，建设法治国家，固然会使立法得以加强，会将立法置于重要的地位，但如果仅仅笼统地强调推行法治、重视立法，还远远不够。因为法治和立法有不同类型的区分。在民主制度和封建集权专制制度下，都可以实行法治，都可以重视立法、将立法置于特别重要的地位。例如中国秦王朝虽然是实行高度集权专制制度的封建王朝，但由于它采纳法家以法治国的主张，也实行法治，也给予立法以高度重视。我们所要实行的法治，所要建设的法治国家，决非这种旧的、落后的法治和法治国家，而是现代法治和法治国家；我们所要加强的立法，所要给予突出地位的立法，决非这种旧的、落后的立法，而是现代立法。

　　先哲的法治学说从很早的时候起，不少先哲志士就崇尚和追求法治，古希腊的亚里士多德就反对人治、倡言法治，反复强调实行法治具有必要性和优越性，阐述了法治比人治理智和公正、比人治正确和高明、比人治稳定和可靠的观点，认为法是最优良的统治者，提出法治优于人治的著名命题，系统地贡献了他的法治学说。 [34] 与亚里士多德生活在同一时代的中国先秦法家，反对儒家的礼治、德治和人治思想，提出了以法治国的主张。法家中的韩非还总结了先秦法家的思想，建立了相当完整的法治思想体系。不仅如此，法治思想还在相当大的程度上在实践中得以实现，韩非的法治思想就为秦始皇在实践中多所采纳。

　　但是，由于古代思想家、政治家主要是作为一种治国方略来倡言和实行法治的，因而这种法治并非必然带来民主的社会形态。依照中国先秦法家学说建立的秦王朝，倒恰恰是中国历史上第一个高度集权专制的、与民主社会形态根本对立的封建王朝，所以，实行法治并不一定就能赢得广泛的民主。

　　作为治国方略的法治与作为经济关系表现的法治法治只有不仅作为一种有效的治国方略而且更作为一定形态的经济关系的必然要求、必然表现，而产生、存在和发展时，它便能对国家和社会的发展和进步起广泛的、稳定的、持久的推动作用。这种法治，就是近代意义上的法治，就是从十九世纪中后期开始逐渐在世界范围内普遍兴起的法治。这种法治，作为一种治国方略，它是制服封建集权专制的有效手段；作为一定形态的经济关系的必然要求，它深深植根于典型的、发达的而不是简单的商品经济生活中。商品经济或市场经济，必然要求实行法治，而法治又转过来成为商品经济或市场经济有序、稳定和进一步发展的可靠保障。这种法治，才同比较广泛的民主相伴而行。而如果这种法治不是以贫富过于悬殊的商品经济或市场经济为基础，而是以真正的社会主义商品经济或市场经济关系为基础，就会不仅在表层上而且在实质上同真正广泛的人民民主相伴而行。

　　从近代法治产生以来，经过百多年的发展，今天绝大多数国家已成为法治国或正在走向法治。当代法治国家所实行的法治，已不仅是作为一种治国方略存在，而更主要的是作为经济生活的必然要求存在。今天，实行法治已是国家生活、社会生活和公民生活的主流，在今日这个世界，谁抓住了法治，谁就把握了时代的主旋律，谁无视法治、谁丢弃法治，谁就会落伍，谁就不算时代先进行列中的成员。

　　现代法治的主要标志现代法治如同以往法治一样，也是由立法和法的实施两方面构成的。诚如亚里士多德所言：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。” [35] 然而，现代法治的这两重意义与以往法治的这两重意义是不同的。以往法治中所谓“良法”，通常总是首先反映少数社会成员即统治者的意愿，而守法则通常总是首先由普通社会成员即被统治的广大人民群众为主体的。近代意义上的法治，比之以往法治大大前进一步。而我们所要建设的现代意义上的法治，则要比资产阶级当初所建设的近代意义上的法治更先进。

　　这种现代法治的主要标志应当是：（一）国家生活、社会生活和公民生活的各个基本方面或绝大多数环节，都依法运行；国家一切权力的存在和行使都必须有法的根据；社会生活的众多方面都必须接受法的调整；社会成员以公民的身份进行活动，其各种行为都必须以法为规范，享受法所确认的权利，履行法所规定的义务。（二）这种法有利于社会进步，有利于维护社会安宁，有利于保障人类的生存权、自由权、平等权、财产权和追求幸福的权利；只要不侵害国家、社会和公民的利益，凡是法未禁止的，任何个人和组织都可以按自己的意愿活动；没有法的根据，一切个人和组织的合法利益不受任何方面的剥夺，一切公民不受任何个人和组织超出法的范围所追加的义务的约束。（三）所制定的法在国家生活、社会生活公民生活中具有最高地位和权威，获得普遍的服从，任何个人和组织都不得凌驾于其上，任何个人和组织违反了法都要受到应有的追究。

　　我们所要建设的法治，就是这种法治，我们所要发展的立法，就是这种法治所要求的立法，就是这种法治之下的立法。

　　（三）当代中国社会发展与法治前瞻

　　中国社会与法治发展的既有状况法治与市场经济有天然的联系。当代世界，没有实行市场经济而不实行法治的国家。以市场经济为基础的社会，必须是也必然是法治社会。中国社会正朝着建立和健全市场经济体制这个目标运行，只要这个目标不变，中国也必然会朝着法治国家的方向发展。但发展的进程会是怎样的，战略任务何在，前景如何，对这些问题给出正确答案，是离不开研究中国国情的。

　　现在中国社会与法治的发展，是以过去数千年的旧制度、旧传统为历史渊源的，是以近五十年的社会和法治发展为直接基础或曰起点的。观察和预测中国社会发展与法治前景，需要对这个渊源、基础或起点，有清醒的了解。

　　建立在排斥商品经济的物质基础之上的数千年旧制度、旧传统，除却能为以市场经济为基础的现今中国社会与法治的发展提供诸多殷鉴之外，鲜有正面的东西可以汲取。而最近几十年尤其是共和国的前三十年中国社会是怎样发展的呢？可以认为，共和国前三十年的中国社会生活主要是一种政治社会生活。中国社会是在执政党的领导下，主要通过动员社会成员，每隔一个时期抓一中心工作，在摸索与设想相结合而以摸索为主、成功与失败相交替而有时或有些领域更多的是失败或不成功这样一个历史过程中走过来的，确切地说，主要是摸过来的。政治生活在长时期里是无往而不在。“左”和“右”这样一些典型的政治词汇至今仍然是许多人所熟悉和常用的。几十年来中国法治的命运就是同这一社会发展的历史过程、历史特点相通的，有所不同的是，法治发展过程中失败或教训深刻的方面还更多一些。历史的惰性力是不可低估的。这就是我们的基础，就是现今和未来中国社会与法治发展的起点。谁都难以隔断未来的发展与这个基础和起点的联系，都难能完全抑制这个基础和起点以及前述那个渊源所可能产生的种种影响。我们的历史包袱是沉重的。

　　改革：中国社会与法治发展的任务和方向中国社会与法治的既有状况，从根本上规定了现今和未来中国社会与法治发展的战略任务或方向，就是变革历史的旧状况，由政治社会向经济社会转变，由人治向法治转变。而这种变革应当是否定、扬弃、继承和建设的诸位一体的结合。

　　中国由政治社会向经济社会转变已从经济体制改革入手进行十多年。中国法治的改革也必然会提上日程。社会经济体制改革再进一步，就必然会历史性地提出并解决这个课题，除非人们不想社会按其自身规律发展而想让社会按其主观爱好发展。即便出现后一种情况，也只能在法治改革的进程上发生影响，不能在改革与否这一点上发挥根本作用，否则，现代社会发展的规律就不成其为规律。

　　中国法治改革的任务至少包括如下数端：一是法治体制改革。包括总体体制、立法体制、执法体制、司法体制、法律监督体制等方面的改革。例如在总体体制上应当实行由党政法一体化向党政法分开转变，由党政法形式上的分开向党政法真实地分开转变。二是决策根据的改革。个人的意志或一言一行便能决定小到一法一制的存废、大到整个法制的兴革；任何时候都把立法以至整个法制视为中心工作甚至某一具体形势的服务工具；仅从一城一池的得失考虑；只注意符合、迁就国情、实际、现状，而不注意改造它们中消极的东西……，将决策建立在这一类的基础之上的状况，是需要改变了。三是观念、理论的改革和法文化的再造。例如经验至上，漠视理论，只讲成熟一个制定一个而无视规划，强调立法只能是对既有经验的总结而不能作预先规范调整，认为在社会改革期间不宜积极立法因而消极地看待法的稳定性……，这类观念或理论，都在改革之列。四是技术改革或运作方式、运作模式的改革。

　　前途光明而道路曲折迄今为止，中国社会与法治的发展已获人所瞩目的成就。但中国社会的某些方面仍然是贫困和落后的，而中国法治在整体上、全局上仍然是贫困和落后的。愈是贫困和落后，就愈需要变革，而变革往往是同光明的前景相联的；另一方面，愈是贫困和落后，对变革的抵制亦就愈坚决、愈顽强、愈有力量，而这种抵制则往往是同前景暗淡、艰难、反复甚至长期难能有实质性进展相关联。

　　这一历史规律决定中国社会与法治发展的前景，在整体上、全局上由贫困和落后走向繁荣和振兴，既是可能的，又是长期的。因为是可能的，我们有理由对未来中国社会与法治发展前景持乐观态度。特别是经济体制改革的节节胜利，市场经济的日渐发展，为我们持有这种乐观态度提供了可靠的、可见度尤其大的根据。经济体制变革了，社会富有了，多数人有了一定的经济力量，一种现代市民社会的局面就会出现。在这种社会，不讲法治，就不行了。西方资产阶级革命时期和中国地主阶级革命时期的历史都可以证明这一点。另一方面，因为是长期的，我们又不能不抱冷静的、清醒的态度。在我们走向法治特别是走向现代法治的过程中，需要做出比其他许多国家更大的努力。

　　在这种努力之后，我们将在迎来中国法治现代化的同时，迎来中国立法的美好明天。

　　七中国立法与体制合理化

　　中国立法五十年的历程又告知我们，在中国国情之下，立法与执政党及其领导的政府的关系问题，是关乎立法的命运和面貌的极为重大的问题。要搞好中国立法，实现中国立法的现代化，需要正确认识和处理立法与执政党和政府的关系。这是中国立法五十年间所积聚的又一条主要经验，是中国立法未来发展需要遵循的又一条基本路径。

　　（一）既有体制：党政法一体化

　　长期来，在党政法三者关系上，所实行的是党政法一体化的体制。回顾中国立法五十年历史特别是前三十年历史，可以清楚地看到，中国立法的一个非常突出、重要的特色，便是执政的共产党及其所领导的政府，在事实上与立法是一体化的。中国立法过去的成败得失和未来命运，在很大程度上均与这一特色息息相关。

　　党与立法的一体化在五十年的立法中，党至少对立法起着如下作用：第一，党关于立法、法制和法治的方针，就是国家立法的根本方针。建国前夕党关于法制问题的两个文件和毛泽东的声明，是当时和建国初期人民政权立法的根本指导方针。党的十一届三中全会关于加强社会主义法制、使民主制度化、法律化的方针，后来党的历届代表大会关于法制和法治建设的方针，都是国家立法的根本指导方针。同样的，党的政策是立法的根本指导政策，立法以党的政策为依据和基础，遵循党的政策，不与党的政策相抵触。党还通过立法把自己的政策贯彻、体现到具体的法律、法规中去，使党的政策成为具有国家强制性的规范。可以说，在中国，各项立法都是在党的政策指导下制定的。五十年代刑法草案的起草是根据党的刑事政策进行的。1982年《宪法》以及近年来制定的很多法律、法规，都充分体现了党的改革和开放政策。第二，党在具体的立法过程中是非常重要的角色。（1）党是所有重要立法的决策或决定者。没有一项重要立法活动不是由党作出决策或由党作出决定的。（2）党在实际上担负着修改宪法的主要主持人的工作。修改宪法委员会成员多为中央政治局委员或中央委员。（3）党对重要立法提出建议，鉴于党的地位，党提的立法建议一般都能实现。（4）党往往直接领导对重要法律草案的起草工作。（5）党对许多法律草案进行审查、讨论、修改和批准。如五六十年代的刑法草案经常由中共中央审查修改。1979年五届全国人大二次会议通过的七个法律，其草案是经中央政治局原则批准的。第三，党通过推荐代表候选人支配或影响立法权和立法机关。在推荐和选举人大代表的活动中作为执政党的共产党起着比其他任何党派、团体都重要得多的作用。第四，党通过党组织和党员对立法发挥作用。（1）党要求参加立法活动的党员自觉地贯彻党的方针、政策，每届全国人大开会前由党中央召开全体党员代表大会，动员党员代表在人大会议上贯彻党的方针、政策。（2）在立法过程中，通过党的组织了解有关情况、反映有关意见，协调有关部门、有关方面的利益。（3）提交全国人大及其常委会审议的法律草案，通常都由提交或起草法案的部门的党组织事先向党中央报告立法的理由、原则和有关问题，由中央提出意见，然后才作为正式议案提交人大或其常委会审议。在地方立法和国务院行政立法活动的过程中，党组织同样起着重要作用。

　　政府与立法的一体化与党法一体化相适应，还有个政法一体化，这主要表现在：第一，行政往往取代立法。1957年后的20年中，作为唯一行使国家立法权的机关全国人大几乎没有开展立法活动，但人们仍然认为这期间国家的立法活动没有停止，就是把国务院制定规范性文件看作立法。如前所说，当时把没有立法权的国务院制定的规范性文件收入《中华人民共和国法规汇编》，也就是在事实上肯定国务院有权立法。在现时期，政府特别是地方政府，超越职权范围，用自己的规范性文件来规范应由权力机关以法律或法规调整的事项，相当普遍。第二，有关政府机关如国务院和省、市政府都制定立法规划。根据现行宪法和法律规定，只有国务院有权制定行政法规因而有权制定行政法规立法规划。但实践中，国务院的立法规划中首先包括的是制定法律的规划，地方政府的立法规划中则首先包括制定地方性法规的规划。这些规划并不经过同级权力机关审议通过，而经由制定规划的政府发布。这表明，政府实际上在超越职权，代替有权机关制定立法规划。第三，权力机关通过的法律或地方性法规，绝大多数系由政府提出法案。国务院和地方政府分别向全国人大及其常委会和有关地方人大及其常委会提出的法案，过去不存在现在亦极少存在是否通过的问题。第四，全国人大和地方人大开会时，国务院和地方政府的许多负责人以代表的身份参加大会或列席会议，因而直接影响法律和地方性法规的通过。第五，许多政府部门虽然无权提出立法议案，但它们往往承担法律或法规草案起草工作，因而也可以对立法施以影响。而且，由于政府是在党的领导下开展工作的，无论是政府制定立法规划、提交法案、起草法律或法规草案，还是在人大会议上发言，都是经过同级党组织甚至是上一级党组织审查批准或同意的，或是本来就由党组织决定或授意的。这样，政府的这些活动已是党政一体的活动。有了这样的背景，政府的立法规划、法案、法律草案或法规草案，一般便很容易通过或不可能不通过。这样，党政法三者就非常紧密地结合在一起而成为一体化了。

　　党政法一体化的根源中国人民在本世纪所进行的革命是长期进行战争的、极具特色的革命。战争时期必须实行党政军民一元化的高度集中的领导体制。建国后我们党作为执政党，在历史任务和社会条件均已发生根本变化的情况下，未能随之改变领导制度与方法，使各方面的权力过于集中于党组织尤其是党的中央组织。党的权力往往又过分集中于个人。许多人包括许多高级干部，至今仍然认为一元化领导还是“传家宝”。在苏联，夺取政权虽未经过长期武装斗争，但夺取政权后却开始了大规模的国内战争，当时也采取了党领导的高度集中统一的政治体制；后来由于斯大林的过错或失误，又由于经历第二次世界大战，这种高度集权的体制进一步得到完善。而苏联作为世界上第一个社会主义国家，它的高度集权的政治体制很自然地成为以后诞生的社会主义国家、人民民主国家包括中国仿效的模式。另外，共产国际时期实行的各国党的工作中领导者个人高度集权的传统对中国也深有影响。因此，在中国，封建的集权专制传统尚未有效根除，新的权力过分集中的制度又在发挥作用。这就必然会产生种种弊端。党政法一体化的重要根源正在这里。

　　（二） 党政法一体化的利弊及其改革

　　党政法一体化的利弊党政法一体化对立法当然也有益处。这主要表现在，如果党的方针政策正确，党不犯错误，有威信，党内民主生活正常，那么，党政法一体，对立法就会起到好的作用。

　　但实行党政法一体化的体制，弊病则更多些。这主要是因为：第一，一旦党的方针、政策有问题，党本身犯了错误，或有其他问题或失误，实行党政法一体化，就必然或很容易使立法发生问题、偏差、失误以至错误。第二，如果党本身法制观念、法意识不强，对立法和法制的意义和作用缺乏充分的认识因而不重视立法和法制，或有时重视有时不重视，则立法不可能在国家活动中占有特别重要的地位，在社会生活中不可能引起普遍的信任和重视，因而也难以很好地发挥作用，或有时能较好地开展工作，有时又会跌入低谷或踯躅不前，甚至会发生被废弃一旁的情形。第三，党有自己的专门任务和其他许多任务，不可能以很大精力投入立法事业，更不可能将主要精力投入立法事业这一个领域。如果实行党政法一体化的体制，立法既要决策于、受制于、受指导于党，而党又不可能将其摆在特别重要的位置，这就势必影响立法的尽快尽好的发展。第四，党在每个历史时期都会有一个中心工作，其他工作一般都要围绕这个中心开展。如果实行党政法一体化的体制，立法工作势必也要围绕这个中心开展，这就很容易导致忽视立法工作的特殊性、科学性，使立法成为中心工作的附属品；就很容易导致将立法的决策建立在为这个中心服务的基础上，使立法随着形势的变化而起伏变故、忽兴忽废。即便党在一定时期对立法也提出指导方针和原则，但由于党的工作重点在别的方面，这一指导方针和原则往往也难能实现。第五，立法是国家最重要的职能之一，立法权是国家权力体系中极重要的权力。在中国，立法权主要由全国的和有关地方的人大及其常委会行使，即主要由国家权力机关行使，而这些机关是由人民代表组成的，由此来表明中国是人民当家作主的国家。如果实行党政法一体化的体制，人民当家作主的地位，人民代表机关在整个国家机构中、国家权力体系中的最高地位，便难能成为现实，人民从立法权这样一个根本权力的状况，便可以相应产生对国家民主政治建设和整个法治建设的不信任感，或影响他们对这种建设的信心，国家的现代化的民主政治建设和法治建设便难能成功。第六，实行党政法一体化体制，立法机关很难提高威信，橡皮图章的形象难能在人民群众心目中消失；立法者由于缺乏实际权力也容易轻视自己的工作，容易对党和由党领导的政府产生依赖性而缺少主动性。第七，立法毕竟是个科学，实行党政法一体化的体制对立法技术的发展也不利，甚至会使立法技术不可能因受到重视而发展起来。

　　改革党政法一体化的体制党政法一体化的利弊，在五十年来的立法史上已显露出来。不兴利除弊，改革这一体制，立法的前途便难以乐观。这些年来，党政法一体化的体制已有所改革，党直接干预立法的情况有所减少。但改变这一体制的基本状况仍需作出努力。在开始着手这一改革时，有必要着重注意这几个基本点：第一，应当看到政党（尤其是执政党）和政府对当今世界的立法普遍起着重要作用，后者还直接享有一部分立法权，要想使立法完全摆脱与政党和政府的联结是不可能、不应当的。但政党对立法的主要作用应当在于以其方针、政策对立法予以指导，为立法的进行排除妨碍和促进立法的发展，而不应当高居于立法之上、直接干预和参与立法。政府应当为立法的进行提供必要的帮助，享有一定立法权的政府机关应当在其职权范围内行使立法权。党和政府都应当尊重立法权、立法机关。政府应当成为权力机关名副其实的执行机关。第二，作为主要立法机关的权力机关应当成为事实上的权力机关，而不应当仅仅是法律上的权力机关，它必须有立法的决策权。既然权力机关是由普选的人民代表组成的，就应当相信它；如果它不能很好行使权力，可以加强它或改选它。没有立法决策权，就谈不上享有立法权，就不是真正的权力机关。第三，党在立法过程中所享有的权力不应当超出这样的范围：提出立法建议，监督立法权的行使和立法机关的活动。政府系统除国务院和有关方面分别享有制定行政法规、行政规章权力之外，各级政府应当享有的权力不宜超出这样的范围：提出法案或立法建议，根据立法机关授权行使某些特定的立法权。第四，如果确立党对立法的领导关系，必须同时确立这样的制度：如果立法出现偏差、错误或长期停滞、落后甚至被废弃，党首先要向人民承担领导不力或领导错误的责任。这个责任应当具体化。最后，党政法三者的所有关系，都必须由法律来规定，党和政府对立法的权限范围和行使这些权力的程序都必须法律化。一定要改变法律上是一套制度而事实上是另一套制度的状况。

　　八中国立法与决策科学化

　　中国立法五十年的历程还告知我们，国家立法的遭际和命运、水准和质量，是同立法决策尤其是它的重大环节的决策科学与否直接相关的。五十年立法的或进或退，差不多总有立法决策方面的原因。实行中国立法的现代化，需要实现立法决策的科学化。这是中国立法五十年间所积聚的再一条主要经验，也是中国立法未来发展需要遵循的一条路径。

　　（一）立法决策的应有根据和中国立法决策的实际根据

　　立法决策的应有根据一国确立何种立法体制、形成何种法体系、采取何种立法措施等等，都有特定的原因。是由于清醒地、科学地并从历史发展的角度认识到具有稳定性、根本性的因素需要确立何种体制、形成何种体系、采取何种措施，还是仅迫于当时形势、当时条件不得已而为之；是基于各种因素的综合作用，还是基于部分因素或某个因素的作用；都没有固定模式。但历史和现实的立法实践反复昭示：确立何种体制、形成何种体系、采取何种措施，如果是基于上述肯定性的原因作出决策，亦即以具有稳定性和根本性的因素的综合作用作为决策的根据，则这种体制、体系、措施必然是科学的、成功的，其中的体制和体系才会有长久的生命力；如果是基于上述否定性的原因作出决策，则情况往往正相反。

　　中国立法决策的实际根据考察几十年来的中国立法，不难发现，中国立法之所以或兴或废、大起大落，从立法决策的根据方面说，主要原因在于，许多立法举措，如立法权限划分体制的，立法主体建置的，法体系建设的，以及具体立法措施的，是以下面两个因素作为决策根据的：一是为适应当时形势需要，二是为调动有关方面的积极性。就是说，许多立法举措并非以具有稳定性、根本性的因素的综合作用作为决策的根据。这就使这些立法决策往往失却科学性。诚然，几十年间的立法决策，特别是这些年来的立法决策，同样有许多是建立在科学的基础之上或是比较科学的；但立法决策的科学成分和不够科学的成分各有相当比重，不能说不是中国立法以往多有曲折的一个主要原因和未来立法需要记取的一个教训。

　　（二）从立法权限划分体制的变故看中国立法的决策根据

　　关于中国立法决策不是以具有稳定性、根本性的因素的综合作用为根据，而是以适应当时形势需要和调动有关方面积极性为根据，这一点我们可以从考察中国立法权限划分体制的变故得到证明。

　　建国以来立法权限划分体制的决策根据及其弊端建国初期，考虑到当时百废待举、百业待兴的形势以及各地情况很复杂的局面，在立法上确立了中央与地方相当分权的体制，用以解决全国统一的问题和各地特殊问题。当时这样做的决策根据就是为适应形势需要，并不准备把这种体制当作长久的制度实行，所以当时便明确规定地方只能拟定暂行法令条例或单行法规。

　　既然如此，建国初期分权型的立法体制从一开始就注定了它是短暂的。很快，建国初期那种形势已不存在，在中央统一领导下地方各自为政以解决各地复杂局面的措施，已不必继续采用。新的形势是，大规模的、有计划、有统一领导的经济建设时期来临了。而且，建国初期只注意形势需要中央与地方分权，却未及充分注意分权的分寸，连县也有立法权，就不可避免地带来分散、混乱、不协调一致等不利因素，事实上也已出现高岗把东北搞成独立王国的教训，这也是一种形势。正是以这两种形势为根据，作出了在立法上加强中央集中统一领导、改变地方分权过甚的局面、消除这种局面所带来的弊端的决策。这样，1954年《宪法》改变了原来分权型的立法体制，确立了中央高度集权的立法体制。

　　这种在立法权限划分体制问题上从一个极端走向另一极端的做法同样不能不生出弊端。它显然不利于建设事业的稳定发展，尤其不利于鼓足干劲建设社会主义，因而又与当时形势需要相左。于是就有了1955和1959年全国人大两次授权全国人大常委会行使部分立法权的事情出现。毛泽东此间曾明确提出要调动中央与地方两个积极性的思想，指出：“立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例和办法”。 [36] 但由于当时形势所需要的中央与地方的分权是行政管理上的分权，所以虽然1958年有过大规模的简政放权，却没有立法上的中央与地方分权。以后一方面由于要把主要精力放到年年讲、月月讲阶级斗争上，另一方面由于1958年的大规模简政放权是在准备不足、盲目性太大的背景下仓促行动的，因而造成混乱状态，中央力图改变这种局面；这样，在立法上实行中央与地方分权在当时形势下就不可能出现了。

　　1979年以来立法体制愈益向一定程度的分权型方向发展，主要原因也在于为了适应形势需要和调动中央和地方两方面的积极性。彭真1979年《关于七个法律草案的说明》、1982年《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》，都说明了这一点。 [37]] 其中适应改革形势的需要是最主要的原因。

　　五十年来中国立法权限划分体制屡经变故，当然还有其它原因，但由于它们不是决策的主要根据，所以中国立法权限划分体制的变故难能说是基于各种因素的综合作用。既然以往中国立法权限划分体制变故的决策根据科学与否值得研究，中国立法权限划分体制以往的命运就很可以理解。更要紧的是现实和将来。如果今天确立的立法权限划分体制仅仅为着适应形势的需要和为着调动多方面的积极性，那么中国立法权限划分体制未来的前途如何，我们仿佛已经看到。

　　中国立法权限划分体制的决策根据应当是什么那么，在中国，究竟应确立何种立法权限划分体制，确立这体制除了要考虑形势需要、发挥两个积极性因素外，能够作为决策根据的更高层次的即具有稳定性、根本性的因素有哪些呢？

　　从中国国情中所包含的能够据以确立何种立法体制的具有稳定性、根本性的因素来看，中国立法不应实行集权型的而应实行适当分权型的体制。这些能够作为决策根据的更高层次的因素主要是：中国是世界上中央集权的专制主义统治最长久、传统最深厚、影响最深广的国家；中国人民所进行的民主革命是长期进行战争的革命，战争时期所实行的党政军民一元化的高度集中统一领导的体制在建国后应加以改革而未作应有的改革；要改变权力过于集中的传统，消除权力过于集中所带来的弊端，有必要在立法上实行适当分权型的体制。中国又是世界上重农抑商的历史最悠远、商品观念最薄弱因而权利与义务观念也最薄弱的国家，在立法上实行分权的体制，有利于在更大范围内增强全国人民的权利义务观念，有利于市场经济更好地发展。中国是人民国家，要使法能更全面、充分地反映人民意志，有必要在立法上实行分权。中国是幅员辽阔、民族和人口众多、各地情况很不平衡的国家，不可能单靠中央立法来解决各地复杂的问题，而应实行中央与地方在立法上分权的制度。另外，实行这种分权也是保障国家的宪法、法律、行政法规在各地得以贯彻实施之所需。在实行一国两制情况下，地方立法更要存在。中国立法权限划分体制如果建立在上述各种因素的综合作用的基础上，而不仅仅是为着适应形势的需要、为着发挥地方的积极性，才能免蹈忽兴忽废、大起大落的覆撤。

　　巧合与自觉：现行中国立法权限划分体制的可靠基础有意思的是，现行中国立法权限划分体制属于一定程度分权型的体制，它虽然是基于现时期的形势需要并为着调动中央和地方两方面积极性而逐步形成的，但却恰好同中国国情中具有稳定性、根本性的因素对立法权限划分体制的要求相吻合，因而它表现出了强盛的生命力，充盈着活力。问题在于：这是巧合而不是自觉的选择的结果。我们的任务是要在这巧合的基础上，对这种一定程度分权型体制应当据以确立和存在的具有稳定性、根本性的国情因素加以自觉的、深入的认识，使这种一定程度分权型体制转而建立在这种可靠的基础上。这样，现行中国立法权限划分体制及其合理性，才能经得起风雨变迁而不致一遇形势波动便夭折或名存实亡。

　　确立何种立法权限划分体制要有科学的决策根据，建立何种法体系以及在立法领域采取其他所有重要措施，当然也应把决策建立在科学的基础上。

　　（三）如何看待形势、调动积极性及其他因素对立法决策的作用

　　立法决策与形势需要我们主张以国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用作为立法决策的根据，是不是说，确立何种立法体制可以不考虑形势需要？不是。作出立法决策要考虑形势需要是无疑虑的，这不仅是马克思主义的常识，也是一切国家政权从事立法活动都自觉或不自觉地这样表现出来的。但是，不能忘记，形势具有相当程度的变动性、暂时性。就立法而言，形势需要，可以作为制定一些法律、法规以解决当前问题的主要决策根据；也可以作为对立法体制中的某些细小的具体的环节作适当变动的主要决策根据。但确立或取消立法体制上的某一重要环节，不宜把形势的因素当作据以作出这种决策的最主要的根据，应当特别注意把那些具有稳定性的因素作为主要根据。形势的因素可以起到引发或推迟体制的确立或变更的作用，不能成为体制的确立或变更的根本原因。如果把体制的确立或变更主要建立在形势变化的需要上，就等于在这个体制确立或变更的同时，就为它的不久就会到来的新的变更埋下了种子，提供了根据。这种体制是脆弱的、不稳定的，一遇风浪，随时都有失去存在价值的危险。

　　立法决策与中央和地方两个积极性同时，我们主张以国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用作为立法决策的根据，也不是说确立何种立法体制可以不考虑发挥中央和地方两个积极性问题。发挥这两方面的积极性，无疑应当成为确立某种体制的一个原因。但它同样不宜成为最主要的一个决策根据。这里有一个值得深思的问题：社会主义国家政权的执政党如果总是强调和津津乐道于发挥某某方面的积极性，客观上是否有高居于各方面之上、是各方面主人之嫌？这个问题的正确答案，包括在马克思主义最基本的原理中，无须赘述。把确立何种立法体制，也看作是调动或发挥地方积极性的一种手段，其不妥之处首先也表现在这里。

　　立法决策与其他因素还有种种因素可以作为立法决策的根据。例如：宪法、法律甚或法规的规定，国家基本制度和基本政策，社会意识形态领域中占据主导地位和思想理论或思潮等，都可以是立法决策的根据。立法决策本身也是一个由多种层次、多种类别、宏观的、微观的决策所构成的综合概念。不同的立法决策，其根据不仅可以不同，而且往往也应当不同。我们主张把立法决策根据建立在科学的基础上，主要是建立在中国国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用的基础上。这种主张主要是针对过去几十年间的决策根据而发的。由于种种原因，过去几十年里往往把立法决策根据几乎仅仅建立在当时形势和调动积极性的基础上，尤其是前三十年差不多完全如此。这种状况需要通过立法决策改革来改变，需要通过确立以国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用作为决策根据这类观念和方法来改变。但这并不是说每一层次，每一类别、每一具体的立法决策根据，都必须到国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用中去寻找，也决非说除却这种综合作用外，其他因素对立法决策便不起作用。聪明的立法决策者，需要学会以国情中具有稳定性、根本性的因素的综合作用为基础，充分领悟和把握每一类别和每一具体立法的特殊性，对立法作出科学的决策。

　　1999年秋于北京大学寓所一稿

　　2000年春节于北京大学寓所二稿

　　【注释】

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　　[1] 全国人大常委会办公厅研究室编：《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949－1990）》，中国民主法制出版社1991年版，第381页。

　　[2] 见全国人大常委会办公厅研究室编《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949－1990）》，中国民主法制出版社1991年版，第857页。

　　[3] 参见全国人大常委会办公厅研究室编《中华人民共和国人民代表大会文献资料汇编（1949－1990）》，中国民主法制出版社1991年版；全国人大常委会办公厅联络局编《中华人民共和国宪法及有关资料汇编》，中国民主法制出版社1990年版；《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版。

　　[4] 参见《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版，第817－819页。

　　[5] 转引自《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第102页。毛泽东此番讲话中所说的“马青天”，指抗日战争时期陕甘宁边区陇东分区专员兼边区高等法院分庭庭长马锡武，他是根据地所实行的一套便利群众的巡回审判方式的创造者，群众称他为“马青天”，这一审判方式也被命名为“马锡武审判方式”。

　　[6] 这些条例和办法是：1957－1958年通过的《人民警察条例》、《治安管理处罚条例》、《卫生检疫条例》、《县级以上人民委员会任免国家机关工作人员条例》、《国家经济建设公债条例》、《户口登记条例》、《地方经济经济建设公债条例》、《农业税条例》、《国家建设征用土地办法》；1963年通过的修正的《解放军军官服役条例》。

　　[7] 见1978年10月29日《人民日报》。

　　[8] 引自《人民代表大会制度建设四十年》，中国民主法制出版社1991年版，第103页。

　　[9] 见1978年10月29日《人民日报》。

　　[10] 《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》，单行本，第12页。

　　[11] 在三中全会召开之前的中央工作会议上，全国人大常委会委员长叶剑英尖锐指出：林彪、“四人帮”从反面给了我们血的教训，使我们懂得，一个国家非有法律和制度不可。这种法律和制度要有稳定性、连续性，它们是人民制定的，代表社会主义和无产阶级专政的最高利益，一定要具有极大的权威，只有经过法律程序才能修改，而不能以任何领导人个人的意志为转移。又说，为确实保障人民的民主权利，巩固我们的政权，人大常委会要立即着手研究修改制定《民法》、《诉讼法》、《刑法》、《婚姻法》和各种经济法等等，尽快完善我国的法制。人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任，那人大常委会就是有名无实，有职无权，尸位素餐，那他这个人大常委会委员长就没有当好，他就愧对全党和全国人民。他在1979年2月接见新华社记者谈法制建设时，对上述讲话精神又作了阐述。在五届全国人大二次会议的闭幕词中，叶剑英再次强调：这次会议在立法方面取得了重要成果。“会议之后，人大常委会还将根据许多代表提出的意见，组织各方面力量，抓紧民法、民事诉讼法、婚姻法、计划生育法以及工厂法、劳动法、合同法、能源法、环境保护法等各项法律的制订工作。国务院和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府也要在自己的权限范围内制定各种必要的规章条例。……一定要做到全国一切行政机关、一切企业事业单位在工作中都有法可依，有章可循，有制度可遵守。”除叶剑英外，邓小平、彭真和其他有关领导人，对加强民主、法制、立法亦都有程度不同的阐述。

　　[12] 例如，1984年产生了《黑龙江省人大常委会关于制定地方性法规若干问题的规定》；1985年产生了《辽宁省人大常委会关于制定地方性法规的暂行规定》，《浙江省人大常委会关于制定地方性法规的程序的规定》；1987年产生了《全国人大常委会办公厅、国务院办公厅关于地方性法规备案工作的通知》，《国务院办公厅关于地方政府和国务院各部门规章备案工作的通知》，国务院批准发布的《行政法规制定程序暂行条例》，浙江省人民政府颁布的《关于起草地方性法规草案、制定行政规章工作程序的规定》；1988年产生了《黑龙江省人民政府规章制定程序规定》，《黑龙江省人大常委会批准省政府所在地的市和经国务院批准的较大的市制定的地方性法规的程序》，《河北省制定地方性法规规程》，《安徽省人大常委会关于讨论、决定重大事项的若干规定（试行）》；1989年产生了《山东省人大常委会关于地方性法规制定程序的规定》；1990年产生了国务院颁布的《法规规章备案规定》，《国务院办公厅关于贯彻实施<法规规章备案规定>的通知》。1991年以来，这类规范性法文件在地方愈见增多。

　　[13] 杨紫煊教授在授课和口头阐述自己关于部门法划分问题的见解时，常持这种观点。

　　[14] 《公司法》是兼具民商法和经济法两重性的法，在规范平等主体、规范私人经营等情况下是民商法，而在规范国有经济主体、国有资产等情况下应当属于经济法。但就其主流看，首先属于民商法。

　　[15] 本文没有将《商业银行法》划入经济法部门，而将《人民银行法》划入经济法部门，主要是考虑到《商业银行法》实际上是《公司法》的特别法――专门经营货币的公司法。

　　[16] 《合伙企业法》属于民商法部门，是不成问题的。但《全民所有制工业企业法》的归属问题就颇有争议了。较多的人可能赞成将其划入经济法部门。我则认为，这也是一个兼具民商法和经济法两重性的法，从其规范的经济主体亦即全民所有制企业和国有资产情况看，甚至的确更应当将其纳入经济法部门。但我同时又认为，有时候，判定一个法属于哪个部门法，不仅要注意这个法自身的有关情形，同时也要注意相关部门法的全局情形。在中国目前的经济法部门中，规范经济主体的法主要是几个涉外（国外或境外）法律，如《中外合资经营企业法》、《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《台湾同胞投资保护法》等，这些法在组织形式方面虽然可适用《公司法》因而具有商法的成分，但由于它们首先体现的是国家意志，或者说首先体现的是反映国家意志的产业政策，因而它们主要属于经济法。然而，这些法律在经济法部门主要并非是被作为规范经济主体法律看待的，而是被作为确认中国对外贸易经济合作制度的法律看待的。如果将《全民所有制工业企业法》纳入经济法部门，恐难将它同上述那些涉外经济法律的界限明确分清，并进而将它们分别纳入经济法部门中规范经济主体和规范国家对外贸易经济合作两种法律群体中去。考虑到这种全局性的情况，我在本文中将《全民所有制工业企业法》划入民商法部门。

　　[17] 关于《外资企业法》、《中外合作经营企业法》、《台湾同胞投资保护法》、《中外合资经营企业法》等涉外法律纳入经济法部门的理由，参见注文15的解说。

　　[18] 1979年《刑法》通过后全国人大常委会制定的、后来被纳入1997年《刑法》或被废止的单行刑事法或规范性法文件有：《惩治军人违反职责罪暂行条例》、《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》、《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》、《关于惩治走私罪的补充规定》、《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》、《关于惩治泄露国家秘密犯罪的补充规定》、《关于惩治捕杀国家重点保护的珍贵、濒危野生动物犯罪的补充规定》、《关于惩治侮辱中华人民共和国国旗国徽罪的决定》、《关于惩治盗掘古文化遗址古墓葬犯罪的补充规定》、《关于惩治劫持航空器犯罪分子的决定》、《关于惩治假冒注册商标犯罪的补充规定》、《关于惩治生产、销售伪劣商品犯罪的决定》、《关于惩治侵犯著作权的犯罪的决定》、《关于惩治违反公司法的犯罪的决定》、《关于处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》。

　　[19] 1997年《刑法》通过后仍然保留的或新产生的由全国人大常委会制定的刑事单行法或规范性法文件，截至1999年底，有这样9个：《关于禁毒的决定》、《关于惩治走私、制作、贩卖、传播淫秽物品的犯罪分子的决定》、《关于严禁卖淫嫖娼的决定》、《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》、《关于惩治偷税、抗税犯罪的补充规定》、《关于严惩组织、运送他人偷越国（边）境犯罪的补充规定》、《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》、《关于惩治虚开、伪造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定》、《关于取缔邪教组织、防范和惩治邪教活动的决定》。

　　[20] 全国人大常委会制定的单行诉讼程序法如：《逮捕拘留条例》、《关于刑事诉讼法实施问题的决定》、《关于死刑案件核准问题的决定》、《关于刑事案件办案其他问题的决定》、《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》、《关于刑事案件办案期限的补充规定》、《关于对中华人民共和国缔结或者参加的国际条约所规定的罪行行使刑事管辖权的决定》等。

　　[21] 参见乔石《在八届全国人大常委会第二次会议上的讲话》。

　　[22] 需要说明，1980年台湾汉苑出版社出版了胡涛的《立法学》，但此书仅仅阐述立法制度和立法过程两方面问题，并且是从民主政治或政治学的角度阐述的，故而这是一本政治学意义上的而不是法学意义上的《立法学》。立法学作为一个专门的学科，究竟应归属于政治学还是应归属于法学，这在中国曾经是一个见仁见智的问题，但这种状况是同政治学和法学在中国曾经长期落后、长期界限不分直接相关的。今日中国，政治学和法学已经完成了分离的过程，它们之间虽然不可避免地存在种种交叉的环节――例如它们一般都要研究立法问题，但它们各自都有着自己的确定的研究对象和范围。一般地说，作为一个专门分支学科的立法学，应当归属于法学。因而前述胡涛《立法学》的出版，不能代表立法学作为法学的一个分支在中国问世。但考虑到胡涛此书也称为《立法学》，本文此处将拙著《立法学》称为中国大陆的第一本专门的立法学著作。

　　[23] 这些具有代表性的著作主要有：孙琬钟主编的《立法学教程》（1990），李培传主编的《中国社会主义的立法理论与实践》（1991），吴大英等人的《比较立法制度》（1992），孙潮的《立法技术学》（1993），周旺生的《立法论》（1994），宋汝棼的《参加立法工作琐记》（上下册，1994－1995），周旺生主编的《立法学教程》（1995），郭道晖主编的《当代中国立法》（1998），周旺生主编的作为全国高校统编教科书的《立法学》（1998），周旺生的《规范性文件起草》（1998），以及联合国开发计划署迄今援助中国的最大的法律项目“立法支持经济改革”所包括的一套丛书（1998－1999）。后者包括吴大英、吕锡伟主编的《法规草案的设计与研究》，李步云、汪永清主编的《中国立法的基本理论和制度》，周旺生、张建华主编的《立法技术手册》，史敏、沈春耀主编的《立法项目实例评析》等。

　　[24] 关于中国立法理论的有关情况，可参考拙文《中国立法与中国立法学》的有关部分。此文载于郭道晖主编的《当代中国立法》〔上〕（中国民主法制出版社1998年版），对中国立法理论研究及其得失，有一定篇幅的阐述。

　　[25]] 关于立法应取“中国特色与国际大势相结合”的方法，拙著《立法学》（高等学校统编教科书，法律出版社1998年出版）有专门阐述。我以为：（一）坚持中国特色与国际大势相结合，就是要在立法中正确处理中国国情与国际大环境的关系，使所立的法既深深地植根于中国国情的土壤之中，表现中国立法的个性，又与国际环境的主流相吻合，反映世界立法文化的普遍趋向，使中国立法在一定程度上与国际立法文化的主流共潮汐。（二）立法所以需要坚持中国特色与国际大势相结合，首先在于中国国情具有极为深刻而鲜明的个性或极大的特殊性，中国立法作为这种国情的反映和产物，作为对这种国情加以改造的一种重要途径，它不能不具有这种国情的深深的烙印，因而也就不能不带有与这种国情直接相连的中国特色。其次，今日世界大不同于往日世界的一个鲜明特点在于：世界的整体性、关联性比任何时候都更强了。这意味着两点：第一，各国立法不仅可取它山之石、相互借鉴，更需要注意能够代表世界立法趋向的潮流或普遍做法，顺应这种潮流，以跻身于世界立法先进之林，或保持自己在世界立法中既有的先进地位。第二，世界的整体性、关联性，与构成这个世界的各个组成部分的个性，不仅有相互排斥的一面，更有相互连带的一面。普遍性寓于特殊性之中。越是有个性、有特色的东西越是易于具有普遍性，越是有民族性就越是有国际性。中国立法越是要切合世界潮流、反映世界大势，越是要体现、反映或保持自己的特色。就是说，今日世界的特点，要求我们在立法中把中国特色与国际大势结合起来。（三）坚持中国特色与国际大势相结合，立法者首先要深入了解中国国情，善于用立法反映和改造中国国情。其次，要深入了解国际情况特别是所处历史时期的国际发展大势，善于用立法反映这种国际情况或国际大势中与中国情况紧密相关的那些因素。再次，要特别善于把中国情况与国际情况结合起来，如果中国情况与国际情况的发展大势不一致，要善于作具体分析，是中国情况落后，就要以立法改善中国情况，促使中国立法在不脱离中国国情的基础上与国际大势接轨；不是中国情况落后，而是由于历史传统、文化或地域差别等方面的原因，难以或暂时难以与国际大势接轨，便要尊重中国情况与国际情况的差别，严肃、慎重地对待这种差别。最后，要理解在中国特色与国际大势两者之间，前者是基础、是主要的，坚持结合，主要是在坚持中国特色的基础上促成这两者的结合。（详见该书第447－448页）

　　[26] 这种“不经意”的形式是多种多样的。例如，一种形式是所谓“立法已经差不多了”的观念在一些人的意识中较为盛行。这些人未能注意近些年来立法虽有大的进展，但立法的任务仍然十分繁重，特别是提高立法质量，清理、修改、补充和废止现行法律、法规、规章，进一步制定一系列尚需制定的法律、法规、规章，都还有大量的工作需要继续完成。另一种形式是不少人误解着中国法治的关键就在法的实施一个方面，甚至就在司法一个方面。他们不太明了，在中国法治建设的全局中，有法必依，执法必严，违法必究固然十分重要，但要真正做到这些，在很大程度上首先需要所立之法是能够“依”、“执”、“究”的良法。如果立法先天不足，执法、司法、守法就不可避免地会出现大量问题；如果立法存在问题，司法越是公正，问题就可能越是严重。因此解决立法问题也是解决法的实施问题的一个前提。

　　[27] 共和国的经济以旧中国的经济为发展的起点。旧中国的经济，是以小生产为基础的、自给自足的自然经济占统治地位的经济，其工业总产值在共和国成立前夕只占国民收入的10％。共和国建立后，在相当长的时间里，城乡之间、地区之间、部门之间很不平衡；工业除大中城市外，很不发达，现代化的大生产、半机械化的生产和完全手工劳动的小生产同时并存；农业在国民经济中占有特殊的重要地位，而且现代化程度很低，基本上靠手工劳动；人均国民收入远远低于世界平均水平。

　　[28] 这种区别在我们的生活中是随处可见的。比如，我们往往难以解释汉语中单个的字的准确的含义，因为它们通常或是作为一个原则需要别的字的配合、服从，或是需要服从另一个字或词的支配、领导，才能成为一个概念。以“车”为例，这个字的确切含义是什么，一般人难以说清，它只有同别的字组合起来，作为一个原则，形成“汽车”、“火车”、“马车”、“自行车”、“小轿车”之类的词汇，我们才能明了它的意思。在这些词汇里，都有“车”这个原则、领导。但在西方语言例如英语中，这些“汽车”、“火车”、“马车”、“自行车”、“小轿车”之类的词汇没有丝毫相似之处。这个例子可使我们窥见中西文化差别之一斑：前者强调原则、集中、统一、领导、一般、普遍、服从……，后者则强调具体、特殊、个别……。再以姓名为例，在中国，你称为“张和平”、他称为“王大明”，到了西方国家，人家一般就称谓你为“和平张”、他为“大明王”。中国姓名体现了中国文化强调原则、集中、统一、领导、一般、普遍、服从……的特点，而西方姓名则体现了西方文化强调具体、特殊、个别……的特点，由此亦可得以了解。

　　[29] 参见潘永祥、李慎著《自然科学发展史纲要》，首都师范大学出版社1996年版，第444页。

　　[30] 许多小学生不能升入初中，半数左右的初中毕业生不能升入高中，绝大多数高中毕业生不能升入大学。每万人中的大学生所占比例，同美国、俄国、日本等国相比少得可怜。

　　[31] 汉族一般居住在沿海和内地，少数民族大多数分别居住在边疆地区，也有许多少数民族与汉族错居杂处。由于历史的、地理的以及其他种种原因，各民族经济、文化发展不平衡，资源分布状况很不均衡，风俗习惯差异甚大。这就需要实行民族区域自治。

　　[32] 丰富的自然资源中，有很大部分因为目前尚无力探明、开发、使用，处于积压状态。

　　[33] 马克思：《哥达纲领批判》，《马克思恩格斯选集》第三卷，第12页。

　　[34] 详见周旺生等著《西方法学名著评介》，辽宁人民出版社1986年版，第2－5页

　　[35] 亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1983年重印本第199页。

　　[36] 《毛泽东选集》第五卷，第276页。

　　[37]] 这两个《说明》可见于彭真的有关文集，如中央文献出版社1989年出版的彭真《论新时期的社会主义民主与法制建设》便收辑了这两篇文献。