戴鸿慈与清末宪政运动的开端

摘要：清末预备立宪基本国策的确立，及其实行宪政的模式的选择，与五大臣出国考察政治有着十分密切的关系。作为“五大臣”之一的法部尚书、军机大臣戴鸿慈在清末预备立宪发动初期扮演了一个重要的角色，发挥了十分关键的作用。

关键字：戴鸿慈，考察宪政，预备立宪

1906年9月1日，清政府颁“预备立宪诏”，宣布“仿行宪政”，确立了实行立宪的基本国策。而这项国策的最终确立，及其实行宪政的模式和所“仿行”的国家，与五大臣出国考察政治有着十分密切的关系。本文拟对“五大臣”中的重要人物——戴鸿慈在清末预备立宪发动初期所起的作用，做出初步的探讨。

一、奉旨出洋考察宪政

     1898年9月21日戊戌政变，康、梁等试图在中国建立君主宪政的努力被慈禧太后无情地扼杀了。接下来的庚子之役，使大清王朝几乎遭到灭顶之灾，慈禧在狼狈西逃的过程中不得不认真思考清廷的命运，继而重拾维新派变革旗帜，摆出革新姿态，推行所谓新政。另一方面，随着《辛丑条约》之签订，民族危机、救国图强，成为摆在每一个有识之士面前一个躲不开的政治命题。1905年，爆发在中国领土上的日俄战争以俄国的失败而告终，时有论者谓：日俄之战为立宪与专制之战，日本的胜利既是立宪政体的胜利，也是专制政体的失败，“在中国之影响吾人以为必有利……数十年来，每言及专制立宪之问题，则曰专制既不足以立国，何以俄人富强如此？自有此战而此疑释矣”[1]。正是在这样一个历史背景下，立宪之论又渐起——立宪可以致富强，可以救中国，可以使清政府起死回生。一时间，立宪几成朝野共识。

    在民族危机和政治危机的双重作用下，在体制内和体制外两方面力量的推动下，清政府再也不能抱着专制政体不放了。一些官员相继提出了派亲贵大臣出洋考察政治的建议，如两广总督岑春煊、两江总督魏光焘、湖北巡抚端方和办理商约大臣吕海寰、会办商约大臣盛宣怀联衔上奏，提出应“迅速特简亲重大臣，以考求新政为名，历聘欧美有约诸邦”[2]（p．312）；军机大臣瞿鸿銻面奏派员出洋，“自请亲赴欧美考察政治”[3]（p．54）；直隶总督袁世凯则奏请“简派亲贵分赴各国，考察政治以为改政张本”[4]（p．12）。据军机大臣荣庆的日记载：自1905年7月初起，朝中大臣等连日会议，商讨立宪及派员出洋考察政治之事，7月16日（六月十四日），终于做出决定：“派泽公、戴少怀、徐菊人、端午桥分赴东西洋考察”[5]（pp．84～85）。其中戴少怀即戴鸿慈。他是广东南海人，光绪二年进士，翰林院出身，奉命出使前，先后任山东、云南、福建学政，内阁学士，刑部、户部侍郎等职。清政府在做出决定的当日即颁发考察政治上谕曰：“……兹特简载泽、戴鸿慈、徐世昌、端方等，随带人员分赴东西洋各国考求一切政治，以期择善而从。”[6]（p．1）对于奉派出国考察宪政这一使命，戴鸿慈既感到诚惶诚恐，责任深重，又对忝为“亲贵”重臣之列，觉得甚获恩宠与殊荣，他在日记中写道：“自惟文学进身，未谙外务，闻命之下，弥切悚惶，惟竭一得之愚，深思五善之益。感惧交集，夜不成寐。”[7]（p．39）

    派遣亲贵大臣出洋“考求一切政治，以期择善而从”，表明清政府朝着立宪的道路上迈出了极为关键的一步。这预示着清政府开埠以来“中体西用”的学习西方模式终于要被突破了，中国的政治体制从此将仿行西方从传统向现代转变。五大臣出国考察各国宪政的结果将直接关系到宪政的前途。对此，德国著名汉学家福郎克曾评论说：他们（考察政治大臣）此次出洋是为了学习日本、美国和重要的欧洲国家的宪法、政治制度和经济体系，特别是有着极大的可能将西方的宪法、政治制度和经济体系结合中国的情况移植到中国去[8]（p．90）。在这一历史性的转变开始时，户部侍郎戴鸿慈能有幸成为考察政治大臣中的一员，这与他平时敢于直谏和讲求革新分不开。据宣统南海县志载：“鸿慈以文学受知，屡掌文衡，小心称得士；遭遇时变，抗疏直谏，弹劾不避权贵，随事献多谠论，凛凛有古大臣风。”[9]（p．1490）如甲午战起，清军屡挫，戴鸿慈“连疏劾李鸿章调遣乖方，迁延贻误”，和议成后又与文廷式率先反对和约[10]，并上“善后十二策”；庚子事变，上陈治本疏，“请建两都，分六镇，以总督兼经略大臣”，并“请就翰林院创立报局，各省设官报”[11]；1903年，清廷设会议政务处，令三品京堂上书言事，“鸿慈请推行阁部、九卿、翰林、科道皆得各抒己见，属官则呈堂代递，可以收群策、励人才”[11]。戴鸿慈通过连续上奏建言献策，深受朝廷的欣赏，并在士大夫中赢得了“知新”的美誉。当时有人评论此事时说：戴鸿慈“久历部寺，颇讲新政，实倡会议政务处之举”[8]（p．92），“或云戴与端皆以条陈东三省事称旨，故具选”[12]（p．295）。显然，这些正是他以汉人侍郎身份得以跻身于出洋考察五大臣之列的主要原因。

    由上述可知，戴鸿慈在清廷打算改弦更张仿行宪政之始，就受到清廷的重用，荣任考察政治五大臣之选，肩负起出洋考察各国政治的历史重任。这说明他一开始即在清末宪政运动中扮演着一个举足轻重的角色。

二、探求欧美良法美制

    1905年12月19日，五大臣从上海出发，取道日本前往欧美各国。为使考察收到事半功倍之效果，戴鸿慈亲手制订了一份详细的考察大纲——“敬事预约”，包括“立宗旨、专责任、定体例、除意见、勤采访，广搜罗”六大项，要求考察团成员“通力合作，以讫成功”，“若夫游览，风景山川，无关宏旨，概从缺焉”，以达“他山攻玉，资我良功”之目的[7]（p．61）。

    从1905年12月至次年6月，考察团经日本先后到美国、德国、丹麦、瑞典、挪威、奥匈、俄国、荷兰、瑞士、比利时、意大利等14个国家，其中重点考察了美、德、奥、俄、意五国，考察内容涉及欧美各国的政体、宪法、富强、财政、兵制等，其具体活动主要可以归为以下几方面：

    一是参观考察。议院、行政机关、学校、警察、监狱、工厂、农场、银行、商会、邮局、博物馆等，几乎无所不包，其中以参观议院，考察议会制度最为重要。期间，考察团先后参观了17处议院，重点是美、英、德、意等国议会。戴鸿慈了解到美国议会“上院议绅由各省选举。美分四十五省，省二人，故为额九十人。任期六年，每二年易其三分之一。议定律例、宪法一切之事，大约关于议法者为多。下院议绅由地方选举，每户口满三万者，许举一人。任期二年一易”。他认为英国议会的特点在于：“议员分为政府党与非政府党两派。政府党与政府同意，非政府党则每事指驳，务使折中至当，而彼此不得争执。诚所谓争公理、不争意气者，亦法之可贵者也。”[7]（p．111）他指出普鲁士下议院议员采取间接选举，“选举之法，乃依人民纳税之多寡而定。其投票之数，乃分区之选举人为三级，三级各自投票，按本区选举议员者之定数，各选三分之一，然后使选举议员，所谓间接选举是也。”[7]（p．131）通过考察欧美各国的议会政治，戴鸿慈看到了这些与清王朝封建专制完全不同的政治景象，由此引发了他对宪政的由衷赞叹。如他在美国考察时，亲眼目睹了国会议员们各持观点激烈辩论的议事场面后，对此发表评论说：“然文明国人，恒以正事抗论，裂眦抵掌，相持未下，及议毕出门，则执手欢然，无纤芥之嫌。盖由其于公私之界限甚明，故不此患也。”[7]（p．85）他参观意大利议院后则认为：“义国任命大臣之权，操诸国王之手。而大臣之不职者，得由下议院控诉之，而由上议院裁判之。欧洲诸国，政制相维，其法至善，胥此道也。”[7]（p．249）由此可见，通过实地的考察观摩，戴鸿慈对西方国家议院的民主议政情况有一定的了解，并对之表现出向往之意，认为其法甚善，公私界限分明，此制值得仿行。

    二是拜访宪政名家。考察团所到之处，受到了欧美各国政要的热烈欢迎——他们都很乐意来充当老师的角色，为中国实行宪政出谋划策。在美国考察时，戴鸿慈曾约陪同考察的美国总统特使、大学财政教习精琦先生“细谈财政大要”，又请议员某君到寓所演讲华盛顿的地方自治章程。在德国考察时，戴鸿慈聆听了德皇的讲话，谓中国“今日之要，莫如练兵。当请贵国皇帝崇尚武备，以一身当提督军旅之责，国势自强。”“变法不必全学外国，总系择本国之所宜，如不合宜，不如仍旧”[7]（pp．140～141）。在俄考察期间，戴鸿慈拜会了俄国前首相维特，“坐谈移晷，因叩其政见”，相谈甚是投机。维特谓：“中国立宪当现定法律，务在延中西法律家斟酌其宜；既定之后，君民俱要遵守，然后可言立宪，约计总以五十年准备。欲速不能，过迟不可。上急行而下不足以追步，则有倾跌之虞；上不行而下将出于要求，则有暴动之举。”对维特的这一番话，戴称赞其“语多罕譬，颇切事情”，但是他认为五十年的预备立宪期太长，“唯中国今日之事，方如解悬，大势所趋，岂暇雍容作河清之俟？准备之功，万不能少，然不必期之五十年之后。所谓知行并进者，乃今日确一不移之办法也。顾空言立宪，而国民无普通智识与法律思想，则议法与奉法，略无其人，弊与不立宪惟均。故广兴教育与多设法律学校，分班出洋学习法律，尤为根本之图。此则归国后所亟宜注意之事也”[7]（pp．225～226）。由此观之，戴鸿慈通过与列国政要访谈，已认定中国仿行宪政应从普及教育、厘定法律和改革财政等方面入手，边学边做，知行并进。

    三是收集各类宪政图书和资料，作为中国日后仿行宪政之参考。考察团经过多方搜罗，带回了大量宪法、财政、学堂、军政等方面的资料。戴鸿慈等在此基础上辑成了《欧美政治要义》18章、《列国政要》133卷，“进呈御览”以为立宪备考，其余则陆续咨送考察政治馆查核。出于“补其遗阙”之目的，他还著有《出使九国日记》12卷，以游记的形式纪录下了途经各国见闻的政治经济和社会生活概况。应该说，这些有关西方列国宪政方面的图书资料，对于中国的预备立宪工作而言，皆有示范性的张本作用。

    另外，每当在一国考察、游历结束后，戴鸿慈等都及时地向朝廷奏报考察、游历经过与感受，及所得出的考察结论。如他认为美国“以工商立国，纯论民权，与中国政体本属不能强同……故其一切措施难以骤相仿效”[6]（pp．7～9）；他又指出德国“立国之意，专注重于练兵，故国民皆有尚武之精神，即无不以服从为主意。至于用人行政，则多以兵法部勒其间，气象森严，规矩正肃。其人民习俗，亦觉有勤俭质朴之风，与中国最为相近。盖其长处，在朝无妨民之政，而国体自尊，人有独立之心，而进步甚猛。是以日本维新以来，事事取资于德，行之三十载，遂致勃兴。中国近多歆羡日本之强，而不知溯始穷源，政当以德为借镜。……而其良法美意行之有效者，则故当急于师仿不容刻缓者也。”[6]（pp．9～10）从戴向朝廷奏报中，可以看到他心目中仿行宪政的榜样不是新兴的美国，而是尚武的强国德国和日本。

    1906年6月4日，戴鸿慈等由意大利乘船回国。此番考察不仅对清政府仿行宪政意义重大，而且对于考察团之成员也是人生中的一次重大转折。他们之中的一些人在政治地位因此而得到提升的同时，思想上也因受到西方宪政之感化而发生了深刻变化，渐渐成为清末宪政运动中一支不可忽视的推动力量。如戴鸿慈在考察途中，即由户部侍郎升为礼部尚书，回国后又被委以改革官制大臣、法部尚书，直至军机大臣。在考察过程中，他时常拿欧美各国与中国相比照——西方社会的富强和民主作风，与清王朝的贫弱和封建专制形成强烈反差，使他在思想上受到了相当大的冲击，深感中国政制有改革之必要。国外的所见所闻，更使他对西方宪政的核心内容——民权、自由、平等有了一定的认识。他认为：“譬如民权，学者之所倡言也。我观西国，其重视主权也良至，几百职司，权必归一，而下此服从焉，未有以分权而能治者也。共和之政治，学者梦想之所托焉耳，殆非我中土之所能有也。美为民主之国，而选举之法，弊亦随之，所见或不逮所闻，而况于人格之不美若乎？此民权之真相也。又如自由，自由云者，人人于其权利范围之中，得以为所欲为，不受压制焉耳，非夫放纵无节之谓也。我观欧美之民，无男妇老少，其于一切社会之交际，相待以信，相接以礼，守法律，顾公德，跬步皆制限焉。白其表观之，至不自由也。此自由之真相也。又如平等，西国之所谓平等者有之矣，上自王公，下逮庶民，苟非奴隶，皆有自主权，其享受国民之权利维均。一介之士，虽执业微贱，苟其学成专门，皆足以抗颜宰相之前而无所屈；盖其执艺平等，而非以爵位之贵贱论也。此平等之真相也。”[7]（pp．24～25）

    总之，戴鸿慈等这次考察欧美各国宪政的活动，无论是对清政府仿行宪政，还是对其本人的政治前途来说，都意义重大和影响深远。一方面，他们向朝廷奏报的所见所闻，及所带回来的众多书籍、资料比较全面地介绍了欧美各国的政体和制度，反映了这些国家的社会政治生活。这些既为慈禧和当朝权贵开阔了视野，又为清政府在预备立宪时的政制改革提供了张本，进而影响到清末宪政道路与模式的选择。另一方面，戴鸿慈在考察各国宪政的过程中及其后，不仅官运亨通、步步高升，而且在西方文明的熏陶和内外各种因素的促使下，宪政思想日渐在头脑中扎下了根。这终使他成为清末立宪官僚的代表人物之一，在日后的预备立宪运动中能有所作为。

三、设计提出宪政方案

    1906年7月21日，在朝野各界的翘首企盼中，考察各国政治大臣戴鸿慈、端方回到上海。他们在上海停留期间，致电各省征求督抚们对立宪的意见，并提出预备立宪的主张：“拟请先行宣布立宪谕旨，以十年或十五年为期，颁布实行，一面规划地方自治、中央行政，以求民智之发达，而为立宪之预备”[12]（p．299）；同时拟定了相关奏折，规划出宪政方案。回到北京后，戴鸿慈两次受到光绪和慈禧召见。在汇报考察情况时，他“详细言立宪利国利民，可造国祚之灵长，无损君上之权柄，及立宪预备必以厘定官制为入手。”[7]（p．272）此后，戴鸿慈等又连续上奏，提出立宪的主张与立宪方案。这些奏折主要有《请定国事以安大计折》《请改定全国官制以为立宪预备折》《请设编制局以改定全国官制折》《请以取法德国为主改革军政折》《考察各国学务择要上陈折》等，其中以《请定国事以安大计折》《请改定全国官制以为立宪预备折》最为重要，影响也最大。

     在《请定国事以安大计折》中，戴鸿慈分析了“列邦所以强盛之源，中国所以阽危之故”，强调欲图强盛，必采立宪政体，朝廷应下诏仿行宪政。他指出近年中国讲求洋务“求强而反以益弱，求富反而益贫”，究其原因，在于“但效其末而不能效其本”，“其所以致富强者，不当于其外交之敏捷求之，而当于其内政之整理观之。……欲判其内政之能修与不能修，此不必问其他，但问其政体之为何而可以判之矣”。他认为君主立宪政体优于专制政体，“专制之国任人而不任法，故其国易危。立宪之国任法而不任人，故其国易安”，“臣等以考察所得，见夫东西洋各国之所以日趋强盛者，实以采用立宪政体之故。因而推之于俄国，其所以骤邻于弱败者，实以仍用专制政体之故。更进而观于我国，数十年来之未臻富强，而外交之事无不失败者，亦与俄国有同一之理由。专制政体之国万无可以致富强兵之理也。”他强调中国若欲强盛，必须采用立宪政体，“中国今日正处于世界各国竞争之中心点，土地之大，人民之众，天然财产之富，尤为各国之所垂涎，视之为商战兵战之场。苟内政不修，专制政体不改，立宪政体不成，则富强之效将永无所望。”中国应效仿日本明治维新，预定立宪之年而先下定国是之诏，使官吏人民预为之预备。他认为所谓国是应包括六个方面：（一）举国臣民立于同等法制之下，以破除一切畛域；（二）国是采决于公论；（三）集中外之所长，以谋国家与人民之安全发达；（四）明宫府之体制；（五）定中央与地方之权限；（六）公布国用及诸政务。[13]

    在《请改定全国官制以为立宪预备折》中，戴鸿慈较系统地提出了官制改革的具体方案。他认为“中国非急采立宪制度，不足以图强。又以现在如遽行立宪制度，亦不足以举实。”因此他再次强调宜立颁明诏，先定国是，“以十五年或二十年为实行立宪之期”；并认为预备之首要即为改定官制，在这个问题上宜取法日本进行改革：“中国今日欲加改革，其情势与日本当日正复相似，故于各国得一借镜之资，实不啻于日本得一前车之鉴，事半功倍，效验昭然。”戴提出改定官制应具体从以下八个方面入手：（一）设责任内阁，以军机处归并内阁，设内阁总理大臣一人、左右副大臣各一人，各部尚书均为阁臣。（二）明确划分地方督抚与中央各部尚书间的权限。（三）改变现行官制中中央各部的堂官制度，宜采各国之制，定为一大臣、一次官，大臣负阁臣之责成，次官综一部之庶务。（四）中央各官宜酌量增置、裁撤、归并。中央设九部三院：九部为内务部、财政部、外务部、军部、法部、学务部、商部、交通部、殖务部，三院为会计检察院、行政裁判院、集议院。（五）变通地方行政制度。地方行政应参酌中外制度，实行省、州县、乡市三级地方行政制度，设省议会，并举办地方自治以固国本。（六）设立各级裁判所，隶属于法部，各裁判所附设检事局，以掌刑事之公诉。（七）以书记官取代吏胥。（八）改革任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法及官吏体制。[6]（p．376）

     通过这几份奏折，戴鸿慈等为清政府设计了一套宪政改革方案。他们试图借鉴西方君主立宪政体来改变中国传统的封建专制体制，改“任人而不任法”的专制国家为“任法而不任人”的立宪国家，即拟效仿日本实行预备立宪，使国家富强，进而维护清王朝的封建统治。

    这些奏折受到了清朝最高统治者的高度重视，8月25日，清政府“谕军机大臣等，考察政治大臣回京条陈各折件，著派醇亲王载沣、军机大臣、政务处大臣、大学士暨北洋大臣袁世凯，公同阅看，请旨办理”[14]。8月27～28日，醇亲王等权贵重臣连续开了两天会，传阅、讨论考察政治大臣所上各折。8月29日，醇亲王等“面奏两宫，请行宪政”。9月1日，清政府便颁“预备立宪诏”，宣布“仿行宪政”，确立了实行立宪的基本国策。至此，戴鸿慈等考察宪政的大臣们可以说是完成了他们的历史使命。此后，清廷预备立宪所采取的一系列措施，基本上没有超出戴鸿慈等设计的方案框架之外。从这个意义上说，戴等人不仅是清末宪政运动开启的推动者，而且更是这场政制改革运动如何开展之具体规划的设计师和倡导者之一。

    综上所述可知，戴鸿慈与清末宪政运动开端有着密切的关系。作为考察政治大臣的一员，他的活动对于清末实行君主立宪国策的确立与立宪模式的选择，及整个预备立宪运动的启动和初步发展，都起到了十分关键的作用。对于这点，清政府也给予了肯定评价，谓其“考察政治尤能抉择精微，有裨宪政”[9]（p．1489）。从历史潮流的发展的角度来说，我们对戴鸿慈在清末推行宪政过程中所扮演的重要角色和所起的促进作用，应实事求是地给予充分的肯定，应该认识到，无论清末宪政的成与败，戴鸿慈等出国考察宪政及其回国后对预备立宪倡导的言行，都在中国宪政发展史上写下了有影响的极有重要一页。

【作者简介】俞勇嫔（1969－），女，中山大学历史系中国近现代史专业博士研究生，研究方向为中国近现代的政治与人物。

                                                                            【责任编辑：蔡世华】

参考文献：

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 [3]余肇康．瞿文慎公行状[Z]．侯宜杰．二十世纪初中国政治改革风潮[M]．北京：人民出版社，1993．

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 [8]鸽子．隐藏的宫廷档案[M]．北京：民族出版社，2000．

 [9]南海县志[Z]．台北：台北成文出版有限公司．

 [10]据文廷式．闻尘偶记[J]．近代史资料，1981（1）．

 [11]赵尔巽．清史稿（列传二百二十六：戴鸿慈）[M]．北京：中华书局，1977．

 [12]李细珠．张之洞与清末新政研究[M]．上海：上海书店出版社，2003．

 [13]请定国是以安大计折．端忠敏公奏稿（卷六）[M]

 [14]大清德宗景皇帝实录（卷562）[Z]．

本文发表于《历史教学》2005年第11期