中国的法学教育体制及改革
文 / 曾宪义
法学教育是国民教育体系中的重要组成部分，也是中国实行“依法治国，建设社会主义法治国家”伟大工程中的重要一环。在当今中国，人民政府及全社会对于法学教育一直给予了相当的关注与重视，一个跨世纪的法学教育发展蓝图正在构建之中。
一、中国法学教育的历史发展
中国是世界著名的文明古国。中国文化数千年来薪火相传，连绵不绝。重视法律、重视法学教育的精神，也一直是中国传统文化的基本内容之一。早在距今三千年前的西周王朝，就有对基层官吏进行法律教育的制度。在著名的战国时代(公元前475一前221年)，有名的法家人物邓析开始私家授徒，传授法律知识，开启了私家法学教育的先河。此后，中国官方、民间均致力于法律的教育与传播。在实行“以法治国、厉行法治”的秦王朝(公元前221一前206年)，在政府内设置“律博士”一职，隶属于最高司法审判机构，职掌法学研究与法学教育事宜。在秦朝以后，亦官亦教的“律博士”一职在中国历史上存在相当长一段时间，至东汉王朝 (公元25—220年)后期，随着学术上的注释学派的兴盛，私家注律、私家设馆授徒传授律学知识亦蔚然成风。当时，许多学术名门望族纷纷将注释律典、研究法律技能作为家传世业，代代相传，甚至官至“廷尉”(政府最高法律官员)者亦收徒讲学，学生常有数百人之多，以致形成了许多“律学世家”。据史书记载，当时律学世家有数十家，每家律学著述有数百万言。其中一些最为优良者得到了皇帝的承认，其法律著作也成为经官方认可、具有法律效力的一种法律渊源。三国两晋南北朝时期(公元220—581年)，中国古代的律学进一步发展，极大促进了中国古代法律理论、立法技术的进步。隋、唐之际(公元581—907年)，中国全面推行“科举考试”，采用全国考试的办法选拔官吏。唐朝即在科举考试中正式设立“明法”一科，以律典、断案及律学为考试内容，考核选拔政府官吏。
在十九世纪末以前的中国古代社会中，法学知识的传播与法学教育一直存在官方、民间双轨并行的体制。这两种教育体制是相互补充的，对于发展中国古代的律学，完善传统的法律文化起到了重要作用。进入二十世纪以后，随着中国的大门被西方列强敲开，西方近现代法律体系、法学教育体制也“欧风东渐”，开始影响到中国，中国的法律教育体制随之迈开近现代化的步伐。公元1996年，中国近代第一所正规化的法学教育机构——京师法律学堂由清朝政府设立。在此之后，各省亦纷纷成立法政学堂。至1910年，各类法律学堂的师生人数达到1万人，进人民国时代(1912年一1949年)，随着中国高等教育体制的建立，各大学法学院、系及公立、私立法律专门学校亦相继建立起来，法学教育的师资、办学规模及课程设置等都有了较大的发展。此间，法律院校的毕业生达到2万多人。
中华人民共和国成立以后，中央人民政府投入较多的精力创办新中国的教育事业，发展、完善新中国的法学教育体制。1950年，国家创办了中国人民大学法律系，这是新中国建立的第一个也是最早的正规的高等法学教育机构。随后，北京大学法律系、北京政法学院(现名为中国政法大学)，复旦大学法律系等高等政法院、系次第建立，新中国法学教育无论在体系、方式及教育内容上，均有了较大的发展。虽然由于各种原因，在文化大革命期间(1966年—1976年)，中国的法学教育受到很大冲击，但自七十年代末以后，又获得重新发展的大好机会。经过近二十年的努力，小国的法学教育的面貌已有很大的改观，在形式、内容上都有了质的飞跃。
1997年1月正式成立了“国家教委全国高等学校法学学科教育指导委员会”。该指导委员会是在国家教委领导下，对全国高等学校法学学科教育工作进行研究、咨询和指导的专家组织。它的主要任务是：受国家教委委托，对我国高等学校法学教育建设与发展全局性的政策、规划和措施进行研究，并对国家教委的决策提出咨询意见和建议；研究、推动和指导法学教育改革工作；审议法学学科教学文件，制订高等学校法学学科专业人才培养规格和要求，研究和参与教学工作的评价工作，监督教学质量；协助国家教委做好本学科的师资培训工作，促进高等学校的师资队伍建设；研究教材工作，组织制订教材和教学大纲编选计划，组织编写教材和教学大纲，审议教材等。指导委员会由国家教委聘请的37名著名法学教授组成，中国人民大学法院院长曾宪义教授担任指导委员会主任，指导委员会秘书处亦设在中国人民大学法学院。
二、当代中国的法学教育体制
(一)中国法学教育的结构体系及发展规模
经过长期努力，在当代中国，已经基本建立起了由普通高等法学教育、成人法学教育、法律职业教育组成的多渠道、多形式、多层次的法学教育、培训体系。就办学渠道而言，既有国家教委及国家司法部所属的法律校、院、系，也有地方教育部门、司法行政部门所办的法律校、院、系。另外，国务院各部委及地方政府部门所办的大学、学院中，也有不少设置了法律系或法律专业。到1996年底，全国有300多所院校设置了法律专业。在校学生已达到6万余人，占全国普通高等学校在校学生总人数的2．2％。
从办学形式上看，中国的法学教育可分为高等法学教育和成人高等教育及中等法律职业教育。其中，普通高等法学教育一直是中国法学教育的主体和最高层次，成人高等教育包括法律类管理干部学院、法律培训中心及普通高校中的成人教育学院等；而中等法律职业教育则是重要补充。近年来，中国已建立成人高等政法院校、系(专业)150多所，已形成比较完善的三级成人法学教育培训网络，培养成人本科、专业学员10万余名，培训司法人员100多万人次。目前，全国成人高校在校法科学生约为8．6万人，占成人高校在校学生总数的4．6％。目前，中国中等法律职业教育也得到了很大的发展，在校中专法科学生也有2．2万人左右。
如果按学生学习时间来划分，中国的法学教育又可分为全日制法学教育和业余法学教育。前者包括普通高等学校及管理干部学院、中等法律专业学校等。学生人校后完全脱离工作，在学校内全日学习。后者则是由学生利用业余时间参加课程学习，这类学校有广播电视大学、职业大学、函授大学、夜大学、自修大学。一般而言，在普通高等学校中完全是全日制学习，而业余法学教育绝大多数属成人学校。
经过不断努力，中国已建立了比较完整、层次齐全的法学专门人才培养体系，在学历教育中，已经可以培养从中专生、大专生、本科生、硕士研究生、博士研究生等各种专业法律人才，以适应社会的不同需要。在发展学历教育的同时，又有各种专业证书、岗位证书、职业资格证书等非学历教育作为重要补充。特别需要指出的是，中国近年来还逐渐形成了高级法官、高级检察官的培训、培养制度。
(二)中国法学教育中的招生制度与学制
中国普通高等院校本科、专科生直接从高中毕业生中招收，实行全国统一命题、统一考试、统一录取。考生在考试前要填报个人入学志愿，选择自己属意的学校和专业，并进行身体检查。政府每年根据情况确定招生名额，由各学校根据考生志愿和考试分数决定录取。一般而言，中国人民大学、北京大学等国家重点院校先行选录，其后再由其他普通法律院校、专科学校依次录取。法律类本科学制为四年，专科三年，中专两年。
在中国，硕士研究生的招生实行全国统一考试与学校考试相结合的制度。考生的外语课程、政治理论课程实行全国统考，即全国统一命题，统一考试，而法律专业课程则由法律院校、系自行命题考试，此后由学校根据政府下达的招生名额择优录取，学制亦为三年。
至于成人法学教育，招生、录取方式多种多样。录取者一般不脱离工作岗位，学制亦为五年、三年不等中等法律职业教育，一般从中学毕业生或高中毕业生中录取，学制一般为两年。
(三)法学专业设置
七十年代以前，中国高等法律院系的专业设置比较单一，一般只设法学专业。改革开放以后，根据国家经济建设和法制建设发展的需要，多次进行专业设置调整。目前，中国高等法律院系本科、专科设置的专业主要有法律学、经济法、国际法、国际经济法、律师学、知识产权法、环境法、犯罪学、涉外法、监狱法学等。各学校的专业设置不一，侧重点也不尽相同。近年来，国家教委按照“宽口径”、“厚基础”，提高综合文化素质、培养治国人才的要求，组织著名专家学者对全国高等学校本科专业目录进行调减修订。1997年10月在广东举行的法律教育指导委员会工作会议，决定自1999年起只按一个法学专业招收本科学生(可在高年级设置若干专业方向)。并决定了全国各高等学校法学本科专业都必须开设的14门核心课程，增加学生自由选修课程。法学硕士、博士研究生的专业有10个。此外，为了加快培养应用型的高层次的法律人才(法官、检察官、律师)，也为了吸引更多地非法律专业的本科毕业生，国务院学位委员会和教育部及司法部，参照美国培养J．D(Juris Doctor，中国译为法律职业博士)人才的模式，决定自1996年起招收和培养“法律硕士专业学位研究生”(Juris Master，简称J．M)，到现在已经开始招收第三届。为了加强对“法律硕士专业学位研究生”工作的领导，国务院学位委员会、教育部和司法部于1998年1月成了“全国法律硕士专业学位教育指导委员会”，肖扬(时任司法部部长、现任最高法院院长)为主任委员会，曾宪义(中国人民大学法学院院长)，顾海良 (国务院学位委员会办公室副主任)，怀孝峰(司法部法学教育司司长)为副主任委员。
(四)学位制度
中国高等法学教育学位制度包括法学学士、法学硕士、法学博士三个层次。目前，中国所有设置法学本科专业的学校均有权授予法学学士学位。硕士学位、博士学位的授予权，则由具备条件的学校提出资格申请，经中央各部委或地方各省级学位办核准后推荐，最后由国务院学位委员会审核，经三分之二以上绝对多数票通过。国务院学位委员会法学学科评议组是中国评审法学硕士学位、法学博士学位授予权的最高权威性学术机构，到目前为止，中国有43所法律校、系有法学硕士学位授予权，其中大多数学校只有一、两个专业可以授予硕士学位。中国人民大学、北京大学等著名重点学校有8个以上专业可以授予硕士学位。目前，全国有8所法律院系有法学博士学位授予权。
(五)学生管理制度
新中国成立以后，国家和政府在法学教育中一直扮演主导角色，即国家和政府是法学教育的经费承担者、教育设计者和管理者。长期以来，中国法律本科、专业及研究生学生上学，全部费用均由国家承担，包括住宿、教育、医疗等费用，均由国家财政支出。近年来，对本科生的收费制度略作了一些调整。从1987年起，中国高等学校停止了本科生助学金制度，全面实行奖学金和贷学金制度，大约百分之三十左右的优秀学生可以获得奖学金，其他学生则可以向校方申请贷款以完成学业，毕业后由其所在工作单位垫还。硕士研究生、博士研究生则由国家提供生活费用。
在中国，普通高等学校的学生绝大多数为全日制住宿生，学生入学后住在校内学生宿舍，原来一律免费，近年实行公寓制管理，学生须交纳学费和极少量的住宿费用。学生入学后，根据其专业统一编班，实行自治管理，由学生选举班委会、系、校学生会及研究生会，自主管理学习、生活诸事务。同时，学校每班配备一名班主任老师，帮助解决思想、学习、生活等方面的问题。硕士研究生和博士研究生除自治管理外，在学业上行实导师制，确定每个学生的指导教师，指导研究生学习和从事学术研究活动。
(六)毕业分配制度
长期以来，中国对高等学校毕业生实行“统包统分”的毕业分配制度，即是说，学生毕业时，由国家按计划统一分配工作。这一制度，从积极方面看，可以完全解决毕业生就业问题，使学生不存在失业之虑；从消极方面看，学生由于原则上要服从分配，做政府指定的工作，不能任意选择，而且在实际上也会造成人才浪费和结构不合理。近年来，实行了“双向选择”制度，即允许毕业生和用人单位相互自由选择，协商确定毕业生毕业后的就业方向和单位。
(七)博士后制度
自1985年开始，中国试行博士后制度。1992年，国务院又组织全国专家学者评议审定，在全国人文社会科学批准设立并开办了中国第一个法学博士后流动站。武汉大学法学院、中国社会科学院法学研究所亦次第陆续开办了法学博士后流动站；此后第二批又批准北京大学法律系设立博士后流动站。
(八)教师工作制度
在中国，按《教师法》的规定，担任高等院校本科、专科学生教学职务的老师，必须具备本科以上的学历。教师的职称，则分助教、讲师、副教授、教授四级。教师依据本人的教学业绩、科研水平及科研成果情况，提出晋升学术职称申请，由著名教授组成的专家评审评定职称，决定晋升与否。职称评定后，由相关学校聘任。目前，中国普通高等法律院校均有权评定助教、讲师职称，部分院校有权评定副教授职称。中国人民大学、北京大学等，具有评定教授职称的权力。其它院校，则在初审后经中央政府及各省市教育部门审批。
在中国高等院校中，教师在从事法学教学工作的同时，还进行大量的学术研究工作。教学、工作有一定的组织形式。各法律教学工作，在科研方面，除教研室或院、系组织的较大的研究项目可共同合作外，教师亦可依个人兴趣、专业进行自己的研究活动。
在中国，教师一直实行退休制度，女士满55岁，男士满60岁退休；教授和副教授则不分性别，一般是60岁退休。有的院校规定教授满65岁退休，教师退休后可享受原薪金85％至100％的待遇，并可享公费医疗等项福利待遇。
三、中国法学教育的发展构想
近二十年来，中国的变化是巨大而深刻的。这些变化，对中国未来走向及中国的法学教育都产生了重要影响。近年来，国家的发展、社会的进步已对法学教育提出了更高的要求。“依法治国，建设社会主义法治国家”已成为国家的基本目标和全民的共识与要求。因此，我们完全有理由对中国法学教育的发展充满乐观的态度。根据司法部《法学教育“九五”发展规划和2010年发展设想》，在“九五”期间和今后十五年内，中国法学教育体制改革和发展的目标是：调整教育层次、结构，扩大教育培养规模，使法学教育结构更加合理，质量效益明显提高，最大限度缓解社会上法律人才的供求矛盾；到2010年，建立起与社会主义市场经济体制、国家法制建设、社会全面进步相适应的现代法学教育体系，实现法学教育管理体制法制化、规范化，法律人才的培养规模和培养质量基本满足社会的需要。具体言之，我们将在以下几个方面倾注更多的精力，努力达到我们的目标：
第一，在管理体制上，将逐步转变职能，建立起由政府宏观调控、行业与社会监督服务和学校自主办学相结合的新型管理方式与体制；
第二，在办学模式方面，逐步树立动态、开放、多元化的新型办学观念，积极扩大社会参与，形成以政府办学为主体，社会多方参与、多元投入的办学体制，以构建开放、竞争、自律和调控机制为特征的现代法学教育制度；
第三，在层次结构上，将以专科为起点，重点发展本科法学教育，大力发展研究生教育，加快培养社会急需的高层次复合型、外向型法律人才；
第四，在学科建设上，将积极促进法学学科和其他学科之间的相互渗透、交叉和融合，逐步建立起以法科为主、多种相关学科并存的综合性学科体系和专业结构；
第五，在发展规模上，将坚持内涵发展为主的道路，扩大法学教育培养规模，到2000年，法科学生占普通高校在学生的比例将提高到3％，到2010年，这个比例争取达到4．5％。
第六，积极改革教学方法，更新教学内容、提高教学质量，并进一步加强国际间在法学教育方面的合作与交流，扩大国际视野与国际参与，培养高素质的法律专门人才，为21世纪的中国与世界作出贡献。