中国灾民住宅权保障的历史经验

题记：2008年5月12日，四川汶川发生7.8级地震。四川省政府提出要保障灾区群众有饭吃、有房住。

战争和灾荒是一个社会难免的紧急状态。中国古代灾荒频仍。救济灾民和流民不使流离失所，并酿成群体性事件（所谓盗贼），伤了"和气"，是政府的重要任务。也积累了丰富的经验、形成了比较成熟的制度。清代《钦定康济录》曾总结说，流民的救济有三大要点，也可以说是三个标准：第一是得食，第二是有居，第三是得归。后两项其实都和住宅有关系。这实际也是现代救灾制度的重要内容，即提供临时住所和灾后重建家园。

一、流民的就地安置

在古书上"安流民"是和"弭盗贼"联系在一起的，一向被视为荒政的要务之一。清代的荒政书上曾这样强调其重要性：

"饥寒迫于身，始而流亡，必继为盗贼。凡有牧民之责者，取以为鉴，则流民之安、盗贼之弭，设法均不可不早也。"

总结历史的经验，流民救助的第一原则是允许自由流动。流民之所以形成，主要是因为在故乡没有活路，才被迫逃亡。如果限制其流动的话，只会适得其反。但如果允许流动，则其流向地区就不能限制流民的移入。这对流向地区的社会稳定和当地人民生计就会产生一定的消极影响甚至是威胁。因此，这些地方的政府要采取积极而稳妥的政策，早为设谋。从历史上来看，对于流民安置做出重大贡献的都是这些流民聚集地区的官员。

在救济政策上，最初采食宿并重主义。《汉书·平帝纪》记载："元始二年郡国大旱蝗，青州尤甚，民流亡，三公卿大夫吏民为百姓困乏献其田宅者二百三十人。以口赋贫民。（师古曰：计口而给其田宅。）…又起五里于长安城中，宅二百区以居贫民。"但此后流为单纯解决吃饭问题的煮粥主义。古人曾批评说这种政策"名为救之，而实杀之"。因为"聚民城郭中，煮粥食之，聚为疾疫，及相蹈藉死，或待此数日不食得粥，皆僵仆。"直到宋代才形成比较成熟的将得食、有居、得归三者有机结合起来的安流之法，其中以宋代富弼安流法最为有名。

庆历八年，河北、京东西大水，大饥，人相食。诏出二司钱帛振之。流民入京东者不可胜数，知青州富弼择所部丰稔者五州劝民出粟，得十五万斛，益以官廪，随所在贮之。择公私庐舍十馀万区，散处其人，以便薪水。官吏自前资、待阙、寄居者，皆给其禄，使即民所聚，选老弱者廪之。山林河泊之利，有可取以为生者，听流民取之，其主不得禁。官吏皆书其劳，约为奏请，使他日得以次受赏於朝，率五日辄遣人以酒肉粮饭劳之，人人为尽力。流民死者为大冢葬之，谓之"丛冢"。自为文祭之。及流民将复其又业，各以远近受粮。凡活五十馀万人，募而为兵者又万馀人。上闻之，遣使慰劳，就迁其秩。弼曰："救灾，守臣职也。"辞不受。

富弼当时所颁布的专门解决流民居住问题的公文（历史上称为"宋富郑公弼安流法"）也完整保留了下来。这可谓中国历史上第一部住宅救济临时办法。其主要内容是根据"户等"，征用当地人家的空闲房屋（实际就是摊派），安置流民。

擘画屋舍、安泊流民事。当司访问青、淄、登、潍、莱五州地分，有河北灾伤流移人民，逐熟过来。其乡村县镇人户，不那趱安泊，多是暴露，并无居处。目下渐向冬寒，切虑老小人口冻饿而死，甚损和气，特行擘画下项。

一州县城郭人户虽有房屋，又缘出赁与人居住，难得空闲房屋。今逐等合那趱房屋间数开后：第一等五间，第二等三间，第三等两间，第四等一间。

一乡村等人户、小可屋舍逐等合那趱房屋间数开后：第一等七间，第二等五间，第三等三间，第四等第五等两间。

急将前项那趱房屋间数报官。灾伤流民老小，在州者州官著人，在县者县官著人，在镇者监务著人，引至钞点下房屋间数内计口安泊。本县及当职官员躬亲劝诱，量其口数，各与桑土或贷种救济，种植度日。如内有现在房数少者，亦令收拾小可材料，权与盖造应之。若有下等人户，委的贫虚，别无房屋那应，不得一例施行。如更有安泊不尽老小，寺院庵观门楼廊庑，亦无不可，务令安居，不致暴露失所。

在另外一份公文中还规定，"指挥青淄等州须晓示道店，不得要流民房宿钱。"这些做法得到了清代灾荒专家陆曾禹的高度赞扬。

"人当颠沛流移之日，身无一文，扶老携幼，旅店不容安歇，道途桥上栖身，冷雨淋肤，寒风刺骨，即壮健者亦将病疫，况饿体愁人，有转于沟壑者哉？富公于青州，首重安顿流民之法，故无暴露失所之人。则凡有流民入境者安可不仿佛前贤，以安其身哉？"另外一位山东官员滕达道也将流民的"得居"放在"安流"工作的重要位置。

（滕达道）"召城中富民与约曰：流民且至，无以处之，则疾疫并及汝等矣。吾城外废营田，欲为席屋，以待之。民曰：诺。为屋二千五百间，一夕而成。流民至，以次授地，锅炊器用皆具。以兵法部勒，妇女炊，少者汲，壮者樵，民至如归。"

在上述史料以及清代的有关文献中，在安流民这一环节，民间力量均发挥了重大作用，但政府是否切实负责和引导则更为关键。这里一个没有解决的问题是，虽然救济流民本是政府的首要职责，却始终没有明确政府为流民提供衣食和临时住所的责任，更未形成比较系统的制度，在荒政著作中介绍的都是这样一些能吏的所谓高招。平时既并无救济房屋的预备，事到临头自然只好找私人房屋想办法。这和灾民家园重建主要由政府负责且有一定的制度有很大的不同。也是流民问题始终得不到妥善解决的重要原因。

二、流民重建家园救助

在中国古代的荒政著作中，对流民的救助还包括资遣回乡、发给耕牛和种子、重建家园等内容。这里主要介绍其中住宅的重建工作。南朝时颁布的《听流民还本诏（十七年正月丁巳朔）》规定，流民回乡没有居宅的，可以占请官地官宅：

"若流移之后，本乡无复居宅者，村司三老，及馀亲属，即为诣县，占请村内官地官宅，令相容受，使变本者还有所托。"

明代回乡流民没有房屋者官府代为建造：

  "成化元年，令流民愿归原籍者，有司给与印信文凭，沿途军卫有司，每口粮三升，其原籍无房屋者，有司设法起盖草屋四间，仍不分男女，每大口给口粮三斗，小口一斗五升，每口给牛二只。"

清代有"留养资送"流民的政策（乾隆时还曾一度废除）。

与前代并无多大区别。当时值得注意的是对灾区被毁房屋的所谓修费银制度。这自然也适用于流民被毁房屋的重建。乾隆年间的《户部则例》规定：

"地方猝被水灾，该管官确查冲坍房屋，淹毙人畜，分别抚恤，用过银两，统入田地灾案内报销。"

"民间失火延烧房屋，地方官确勘情形，酌加抚恤，所需银两于存公项下支销。"

还详细规定了每省损坏房屋的救助数额（各省的标准是不一样的）。其数额根据以下三项标准综合决定：第一是原来房屋的经济价值，是瓦房、草房还是土房；第二，损坏程度，是全部被毁、材料还在或者稍有坍塌；第三，受灾人家的经济状况，是极贫、次贫还是又次贫。并规定，对于房屋被冲毁的要马上予以救济，在灾后再进行复勘，根据灾害情况再行补助。

  一奉天省水冲旗民房屋修费银：全冲者每间三两；尚有木料者，每间二两；尚有上盖者，每间八钱。凡验给坍房修费，以二人合给一间银两，如人口数多，所住房少，仍按实住间数核给。

一直隶省水冲民房修费银：全冲者，瓦房每间给银一两六钱，土、草房每间给银八钱；尚有木料者，瓦房每间给银一两，土、草房每间给银五钱；稍有坍塌者，瓦房每间给银六钱，土、草房每间给银三钱；瓦、草房全应移建者，每间加给地基银五钱，每户不得过三间。

一山东省水冲民房：露宿之时，不论极贫次贫，又次贫，按户先给搭棚银五钱，水退后分别验给修费银两，极贫每户一两五钱，次贫每户一两，又次贫每户五钱。

 一山西省水冲民房修费银：全坍者，瓦房每间一两二钱，土房每间八钱；半坍者瓦房每间五钱，土房买件四钱。

一河南省水冲民房修费银：瓦房每间一两，草房每间五钱。

一江苏省水冲民房修费银：瓦房每间七钱五分，草房每间四钱五分。

一安徽省水冲民房修费银：极贫之户，瓦房每间四钱，草房每间三钱；次贫之户，瓦房每间三钱，草房每间二钱。

一江西省水冲民房修费银：瓦房每间八钱，草房每间五钱。

一福建省水冲民房修费银：瓦房每间五钱，草房每间、瓦批每间各二钱五分，草批每间一钱二分五厘。

一浙江省水冲民房修费银：楼房每间二两，瓦平房每间一两；草房每间五钱，草批每间二钱五分。

一湖北湖南二省水冲民房修费银：瓦房每间五钱，草房每间三钱。

一陕西省水冲民房修费银：全冲者，瓦房每间二两，草房每间一两；未全冲者者半给。

一甘肃省水冲民房修费银：冲没无存者，每间一两，泡倒每间五钱。

一四川省水冲民房修费银：冲没者，瓦房每间二两，草房每间一两，坍损者瓦房每间一两，草房每间五钱。凡被冲瓦草房竹木尚存者每间修费银自一钱至五钱为率，按情形轻重核给。

一广东省水冲民房修费银：大瓦房全倒者每间一两，半倒者每间五钱；小瓦房大草房大茅草房全倒者每间五钱，半倒者每间二钱五分。小草房小茅草房全倒者每间二钱五分，半倒者每间一钱二分五厘。吹揭瓦房者，每间一钱。

一广西省水冲民房修费银：瓦房每间银八钱，米五斗，草房每间银五钱，米五斗。

一云南省水冲民房修费银：瓦房每间一两五钱，草房每间一两；坍墙修费银两：每堵二钱。

一贵州省水冲民房修费银：瓦房每间八钱，草房每间五钱。

与对鳏寡孤独者的"济贫"政策相比，政府对于灾荒的救助更为重视。这无疑是考虑到灾荒影响社会稳定和政府统治，属于紧急事件，非及时处理不可。但在属于同一性质（荒政）的临时救助和灾后重建之间，还有一些更细致的区分。除了前述的制度化程度不同、政府责任不同以外，在救济原则上也有差别。对于前者，一般采取无差别原则，只要是灾民就予以救济（包括住宅救济，前文已经指出）。古代称之为"先抚后赈"。清代的荒政著作《荒政辑要》一书曾有所解释：

"抚恤一项，原为被灾之初，查赈未定，极次未分，灾民之中，如系猝被水冲，家资飘散，房舍冲坍，露宿棚栖，现在乏食，势难缓待者，自应不论极次，随查随赈，给以抚恤，一月口粮，或钱或米，各随灾户现栖之地，当面按名给发，印委各官，登簿汇册报销，仍即讯明各灾户原住村庄注册，俟水退归庄后，查明灾分极次，仍按原庄给赈。"

根据清代的规定，卫军、贫生、兵属和灶户等非属民籍者，如果遭遇类似情况，也应一体查办，无须等待专管衙门的指示。在宋仁宗时，契丹发生严重灾荒，流民过界进入河北，宋仁宗命令河北转运使负责救济，并明确指出："虽境外之民，皆是朕之赤子也，可赈济之。"则"外国人"也在救济之列。这充分体现了人命至重、"先抚后赈"的精神。

但对于灾后的赈济，则采取严格的差别原则，即要严格审查受灾情况和灾户原来的经济状况。这在住宅赈济中表现最为明显。如清代的坍房修理费，原定为瓦房一间给银七钱五分，草房一间给银四钱五分。但这是"为冲坍过甚、无力修葺者方始动给，俾穷民无露处之虞。"如果灾民有自救能力，哪怕租住的是别人房子，均不在救济之列。

"如系有力之家，并佃居业主之房，亦不得滥及。如有房屋已被冲淌，基址难以查考者，应酌按人口多寡，量给草房修费。凡一二口者，给予一间，口数多者，每三口递加一间，均于册内登明详情给发。"

所谓"天地之大德曰生。""救人一命，胜造七级浮屠。"中国古代对于流民和灾民的救济工作是以尊重和保障人的生命权和生存权为首要原则的。清代的《钦定康济录》卷三明确指出，"未流者、已流者、欲归者、欲留者、行路者、途宿者、他国民、远来众，"均应在救济之列。但另外一个方面，赈灾和安流要在不同程度上损害富贵者的利益（如劝富豪卖粮、施粥以及出租空屋等），在政治上又属于收买人心的善举，要提防政敌的倾轧和迫害，因此推脱卸责或消极作为者也不在少数。前述宋代富弼在积极赈灾的时候，就有人对他说："此非弭谤自全之计也。"富弼回答说："能全活数万人，不胜二十四考中书令哉？""行之愈力，忌者亦无不能难也。"这一点是在考察中国古代的灾荒救济和住宅保障中需要注意的。

三、结语

建国以后，我国政府一贯重视灾民救济。2008年初中国南方爆发的雪灾导致10万多间房屋倒塌，30多万间房屋损坏。国务院批准印发了《低温雨雪冰冻灾后恢复重建规划指导方案》，要求"尽快修复灾害损害的民房"，保障群众的基本生活需要。其中明确提出，对因灾倒房家庭每户重建两间基本住房、每间补助1500元、每户补助3000元。但是制度化方面还有待加强，如对灾民的临时安置应该注意贯彻家庭团聚的理念，尽可能让一家人住在一起，避免因为安置场所不足，家庭成员必须分开居住，影响灾民情绪的稳定与恢复。对灾民家园的重建要遵循尽可能恢复原来的习惯的生活环境的原则，同时根据住宅舒适的要求，做适当的更新。

这里要强调指出的是，平时的防灾远远重要于临时的救灾。这句话也适用于住宅建设。良好的住宅和居住环境大大有利于抗灾与救灾能力的提高。平时对健康不利的街道，地震时受害程度就越深。据日本学者的调查，1994年神户地震死亡5502人，其中大部分死亡都是由于房屋的原因造成的（88%为房屋倒塌所导致的压死、窒息死；10%为烧死；2%为落下物砸死）。而与此规模相同的美国旧金山地震（1992年）和洛杉矶（1994）地震死亡人数仅为65、63。正如日本学者早川和男所说："如果日本有良好的住宅政策来引导高质量住宅建设的话，绝不会出现这么多的死者。"

此外，在抗灾与救灾中，宽广的开放空间起着至关重要的作用，如公园与绿色隔离带等。因此，在城市规划和社区建设中，都会事先规划或指定某些地方作为避难场所，建设成为公园、广场或学校。一旦发生灾害，就可以搭建临时帐篷，安置灾民。在发生火灾时，还可以作为天然的隔离带。但许多城市都没有遵循这一原则，造成了严重后果。如日本神户的人均公园面积达到了15平米，居于日本城市的前列，但是属于住区公园的只占22%，其他都在远郊，起不到防灾救灾的作用。但就是这22%的公园，也使得该区的火势停止了蔓延。让人不解的是在灾后重建中，神户市无视居民的反对，还是将面积为1公顷的防灾公园建在了远郊。如果政府都不能从人民的生命安全出发、切实贯彻防灾救灾的城市规划与社区建设，开发商更不会理会。在日本神户开发商建设的商品房地区，由于空地不断被蚕食，楼房极端密集，因此在震灾中的全毁率达到公共住宅的两倍以上。也是在此意义上，本文认为，应将提升居住品质、监管城市规划、房地产和建筑行业作为政府住宅保障责任的一部分。