公共选择理论视角下代议制民主的完善机制

    民主意味着每个公民都有参与政治和管理国家的权利，作为一种理想，自古希腊雅典民主制实施以来，成了每个公民的政治追求。在当代政治实践中，民主更是人们普遍关心的政治价值。托克维尔在《论美国的民主》中写道：“人们生活中发生的各种事件，到处都在促进民主。所有的人，不管他们是自愿帮助民主获胜，还是无意之中为民主效劳；不管他们是自身为民主奋斗，还是自称是民主的敌人，都为民主尽到了自己的力量。所有的人都汇合在一起，协同努力，归于一途。” [1]人们都希望自己能够直接参与政治并对政治产生现实的影响，但是，民主的愿望不代表民主的现实。民主政治思想家们最先设想的是直接民主。“在他们看来，公民大会式的民主无疑是最直接的民主。公民召开全体大会，共同决定本社区的重大问题，通过投票选举公共权力的执行者，同时又能随时撤换他们。” [2]但是，直接民主与城邦制度是结合在一起的，而它在现代更大程度上是一种不可能存在的奢侈幻想。现实中，由于多数国家不是“袖珍小国”，直接民主在庞大的国家中很难实行。英国政治思想家密尔认为，除了纯粹由数量引起的难题之外，对于人们何时集会，在哪里集会，还存在着明显的地理和物理上的限制。当然，限制还不仅如此，而且有些限制还是不可克服的。在这种情况下，人们只好选择了代议制这种间接民主制作为实现民主政治的形式。所谓代议制民主就是人民“通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权” [3]。因此，代议制民主是思想家们在民主探索进程中从理想到现实的转向，从理论到实践的回归。当然，也正因为代议制民主是作为非理想形态的民主形式出现的，这样，在现实实践中它也就必然存在着各种潜在的缺陷。

   （一）政府缺陷。公共权力的委托与代理是代议制民主的基本内涵。人民把部分权力让渡给社会精英以组成政府的方式去代替他们行使，因此，在道义上政府理应是民主的政府。在密尔看来，“好政府的第一要素是组成社会的人们的美德和智慧,所以任何政府形式所具有的最重要的优点就是促进人民本身的美德和智慧。” [4]政府的职能是将人民现有的道德的、智力的和其他方面的积极价值组织起来，以便对公共事务发挥最好的管理。同时，促进社会普遍的精神上的进步。这两种职能行使的好坏程度就是判断一种政府形式好坏的标准。但是，在现实中部分政府自身却存在着许多的缺陷，特别是政府组成后，其部分成员并非是作为代替人民实现民主的面目出现的，而是作为个人或特定集团的利益代表出现的。因而，民主的实质就受到歪曲，民众的权益也受到侵害。

     在公共选择理论出现之前，尽管政治中存在着腐败等现象，但是人们往往还是把代议制民主框架内由人民选择的官员当作社会的公仆来看待，并对这些官员寄予厚望。就像柏拉图《理想国》里所认为的，政府天然是代表人民的利益，目的是在引导人类去获得至高至上的善事。但是，随着20世纪40年代末公共选择理论的问世，人们发现政治与市场类似，政治领域的官员也是理性的，他们所扮演的角色类似于市场领域的经济人。“个人参与政治活动的目的是追求个人利益的最大化，它遵循的是‘成本-收益’的原则，关注的是个体利益或团体利益（当以团体的身份出现时），并且个体利益具有优先性。因此，人就是人，人并不因占有一个总经理的职位，或拥有一个部长头衔就会使‘人性’有一点点改变。” [5]另外，与经济学中的基本命题不是“选择”而是“交换”一样，政治过程与市场过程的基础都是交易行为，是利益的互换。政治就是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程。因此，从公共选择理论关于“经济人”假设和交易政治学的基本理论观点，可以看出，代议民主制下仍然存在着诸多主观性和客观性的弊端。

     （二）信息的不对称性。公共选择理论认为，在现实的市场经济生活中往往出现这样一种情况：在市场中参与者一方拥有而另一方并不拥有或拥有较少信息，从而导致信息资源占有量的差别。这种情形经济学上称之为“信息不对称”。信息不对称不仅广泛存在于市场领域，在非市场领域也大量存在。在政治领域，所谓信息的不对称性，就是指公众代表与民众所掌握政治信息的不对称性。因为现实社会分层具有复杂性，既存在着处于权力中心的个人或集团，也有处于被边缘化的群体、弱势群体等。作为普通民众，他们与公众代表由于社会地位的不平等性，他们所掌握的政治资源相当有限甚至完全没有，从而在现实中必然出现政治信息的极大不对称性。而这恰好为公众代表可能出现暗箱操作、徇私枉法、以权谋私等提供了条件。比如，在“投票悖论”中，本来可以预先确定表决程序，制止发生投票循环。然而，由于信息的不对称性，确定投票程序的权力往往掌握在某些公众代表手中，他们往往也就会利用手中的权力对投票结果产生决定性的影响。这正如缪勒所指出的，“在多数通过规则下，个人偏好在诚实投票的情况下会产生潜在的循环，那么，能控制投票议程的个人就可以使委员会在他选定的议案空间中得出任何结果。” [6]而更重要的是，“议程组织者的权力是实实在在的。如果这种权力是赋予一个指定的人或一个委员会小组，那么对那些拥有此种议程安排权力的人必须有所监督，以免他们利用该权力从集体行动中获得额外的实惠。投票循环的存在，在一定程度上导致了投票结果的不可预见性，这种不可预见性会激励某些人通过控制投票而获得自己的私利。” [7]可见，左右投票规则的政府和官员在推行民主选举的过程中，往往会出于自身利益的考虑而采取一些非民主的做法。

      （一）寻求直接民主制与代议民主制的契合。古典形态的直接民主制的两个显著特点是“主权在民”和“轮番为治”。在现实中，虽然很难实行柏拉图“城邦式的直接民主”或卢梭式“公民直接表达的公意”。但是，随着信息革命和通讯技术的发展，部分未来学家认为局部的直接民主仍然是可行的。约?奈斯比特认为：“两百年前我们创造了代议民主制，在那时，它是组成一个民主国家的实事求是的办法。”“但是，随后发生了通讯革命，同时有了教育有素的选民。目前，由于在瞬息间即共享信息，代表们知道的事情我们也都知道，在实践上也不比他们晚。” [8]为此，他认为由一种更高级的民主形式取代传统的代议制民主形式，则是一种必然的大趋势。阿?托夫勒在对代议制民主和直接民主争论进行客观的分析后也得出结论，“我们可以创造许多有想象力的安排，把直接民主和间接民主结合起来。”可见，在未来学家看来，应该创造一种“共同参与民主制”或者“半直接民主制”。应该说，这是一种十分合理而现实的设想。因此，我们在现实政治中应当努力探索这两种民主实现形式的契合，扩大有序的政治参与的渠道，特别是要完善社会精英的流动机制，尊重人才、尊重智慧、尊重美德，使有才有德的人能够通过既有的民主制度，而成为社会的精英，推动社会民主的发展。

      （三）规制政府官员的腐败、寻租和自利行为。公共选择理论认为，在现代市场经济下，应当对现行的宪法或宪法制度进行改革，重新确立一套经济和政治活动的宪法规则，以对政府权力施加宪法约束，并通过对制定经济政策的规则来约束政府规模的过度膨胀和政府对经济活动的过度干预。宪法经济学认为，立宪阶段根据一致同意原则缔结的宪法契约是后立宪阶段政府所必须遵守的。布坎南等人提出，宪法改革是改变宪法约束失灵和限制政府扩张的根本途径，他主张用宪法民主政治来取代西方发达国家的现行民主政治。而为了实现宪法民主，布坎南也提出了宪法设计的基本思路：“在维持秩序(保护国家)方面，政府的行动是合法的；在规定和控制纯私人的行为和私人选择方面，政府的行动是非法的；而介于两者之间的活动，由于市场的作用不能理想地处理它们，政府必须介入，但这方面的政府行动必须根据其预期成本和预期收益来加以慎重选择。” [9]因此，民主不仅要以宪法作为根本大法来确认和保障，还必须通过法律法规等宪法精神所延伸出来的制度进行具体的规制。

     （四）建立完善的监督机制和制衡机制。孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力非到了限度,决不休。”“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力” [10]。在代议制民主框架内，由于民众无法直接参与各项决策，因此，公众代表就有可能利用信息的不对称性，而隐瞒或糊弄民众，使得民众对政治事务一无所知。但是，作为一个民主政府和真正意义上代表民主行使公共权力的个人，他们有义务把自己的所作所为向社会坦诚公布，让民众对政府成员进行有效监督，防止政府的组成人员滥用职权。而要做到这一点，除了公众代表自身的自律外，还必须对名义上代表公众的团体和个人所掌握的权力进行适当的制约和限制。