流浪未成年人救助保护政策开发研讨会顺利召开
流浪乞讨人员救助管理办法实施评估暨流浪未成年人救助保护政策开发研讨会于6月9日在中国人民大学宪政与行政法治研究中心顺利召开。研讨会主要通过对《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》四年来的实施情况进行回顾和评估，讨论了“流浪未成年人救助保护条例（第五稿）”的起草情况。出席研讨会的主要有国务院法制办朱卫国处长，民政部吴明处长，民政部高月玲处长，民政部张奇安调研员，民政部杨安志调研员，中国人民大学法学院常务副院长
研讨会共分为三单元展开。第一单元讨论救助管理办法实施绩效评估及救助管理办法配套立法制度完善。本专题由中国人民大学宪政中心主任韩大元教授主持。国务院朱卫国处长和民政部救助处的杨安志同志就2003年国务院制定救助管理办法的背景和四年来的实施情况作了详细的陈述。2003年孙志刚事件作为导火线，国务院废除了原有的《收容遣送办法》，颁布实施了《救助管理办法》来规范和调整城市流浪乞讨人员。把遣送改为救助体现了一个法治社会人权理念，这是一种观念的进步是法治意识的体现。四年的实施过程中，管理办法在管理城市流浪人过程起到了很好的管理协调作用，但同时随着社会流动性的加大，仍然可以看到街上很多流浪乞讨者，他们的生活令人心疼，由此引发的各种社会问题也令人心疼头疼，没有具体详细的法规造成实践中管理的尴尬，成为政府管理流动人口的一个软肋。李迎生教授在《救助管理》取代《收容遣送》之后，采用问卷、访谈、个别跟踪等方式对城市流浪乞讨人员救助管理制度进行了实证分析。他提出首先应该对城市流浪群体进行科学分类和定位，并在此基础上做救助工作，使得救助有的放矢，给与那些真正应该得到救助的流浪乞讨人于保护。其次，进行心理疏导和矫正。这不仅仅是在政府管理的问题也是社会文化心理等各方面作用的结果。最后，建立健全完善的社会保障体系，这是解决流浪乞讨者的根本途径。
第二单元是街头乞讨行为规制问题的研究。与会专家一致认为要解决流浪乞讨人员的救助问题，首先必须对流浪乞讨群体有一个科学的认识。对此面对乞讨，究竟是一种权利还是作为一个人选择生活方式的自由，究竟什么样的乞讨行为是社会可以容忍的，救助的对象是所有乞讨人员还是某一部分乞讨人员，成为大家讨论的焦点。专家学者们，达成共识，在对流浪人员实施的救助过程中，应当对乞讨进行分类，对于基于基本的生存权而乞讨的人无疑是政府救助的对象，这是一个社会保障体系必须涵盖的，对于现实中出现的以牟利而乞讨或者操纵组织他人乞讨的已经背离了社会容纳度，由此引发的危害社会的行为应该受到法律法规的调整。郑贤君教授认为，在对乞讨行为进行分类的基础上，在具体救助过程中，要解决好如何救助和预防犯罪，个人自由和政府规划的价值冲突，从而确定政府职能中的救助职责，清晰政府救助职能和有关部门的协调工作才能还救助本来的面目，避免实践中出现的救助中责任不明或者推诿等不良现象。中央财经大学高秦伟副教授在对美国的乞讨行为的法律规制分析基础上，给我国规制乞讨行为提供了借鉴，指出，对于恶性乞讨、攻击性乞讨政府应该干预规制。另外关于“禁讨区”在我国是否应该设立，民政部杨安志明确指出这种做法有悖人权理念，作为社会公民的流浪人享有和其他普通公民一样出入场所的权利，法律所要规制的只是他们在特定场所不应该具有的乞讨行为，他们可以在该场所从事乞讨以外的其它合法行为而不是因为是乞讨人就其拒绝进入。
第三单元为流浪未成年人救助保护政策开发策略。2006年9月，中国人民大学法学院接受民政部科研项目委托，承担“流浪未成年人救助保护办法”的起草工作，并成立了以胡锦光教授为项目首席专家，来自理论界、实务界的多名副教授、法学博士等组成的课题组，并于2006年10月正式开始了起草工作，至今已经是第五稿。在课题的调研起草过程中，中国人民大学法学院刘飞宇副教授带领博士生做了大量的实地考察和资料收集工作，在流浪未成年人救助保护机构的临时监护责任、救护义务、救助对象等方面进行了深入分析为“流浪未成年人救助保护条例”的起草做了详尽的立法准备。研讨会上与会者就“流浪未成年人救助保护条例（第五稿）”的起草情况和内容进行了热烈深刻的讨论并提出了许多宝贵的意见。杨安志指出，保护条例应该以儿童利益最大化作为立法出发点，相对于“未成年人保护法”，新起草的流浪未成年人救助保护条例应该更具体，更有针对性，切实解决流浪未成年的令人堪忧的现状。针对第五稿的具体内容，中国人民大学法学院肖建国副教授从民诉法的角度提出了，救助机构在救助流浪未成年人的监护责任以及管理中责任承担所涉及的民事法律问题在条例内容中应该提及从而弥补立法的疏漏。
最后中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任胡锦光教授对研讨会作了总结发言，指出此次研讨会取得圆满成功、意义重大，关心社会弱势群体保护流浪未成年人的根本利益，推动社会保障体系的完善，推进了未成年人的立法保障体系。（法学院邓岚尹）