美国宪法概论 之八

 

第三节　程序性正当程序

 

    实质性正当程序用于决定政府所能采取的具体措施。程序性正当程序则要过问政府行事的方式以及它所采用的执行机制。当政府剥夺一个人的已经获得的生命、自由或财产利益时，第五条和第十四条修正案的正当程序条款要求程序上的公正性。检验政府程序的适宜性，要问两个问题。其一，生命、自由或财产利益是否受到威胁？其二，为确保公平处理，必须采用何种程序？一　生命、自由和财产利益有个时期，当政府赋予的利益或特权而非宪法权利遭到拒绝时，要求做到程序公正的正当程序规定并不适用。见“麦克利夫诉新贝德福德市长案（１８９２年）〔一名警察由于从事政治活动而被解雇被裁定纯属政府决定之事〕。但是，随着越来越认识到政府行为对个人的不利影响，这种把权利和特权两相分开的做法渐渐为人们所不接受。今天，不论一项利益是权利或特权，当它遭到有意拒绝时，必须实施程序性的正当程序。见“戈尔德贝格诉凯利案”（１９７０年）〔“根据宪法提出的问题不能用公共援助利益乃是‘一种特权而非权利’来回答”〕。此外，政府不能提出以放弃宪法权利作为接受公共利益的条件（即违宪条件理论）。

    但是，这并不意味着，无论何时政府行为有意拒绝某项重要的利益，正当程序都适用。实际上，对“生命、自由或财产”的名词近年来越来越作狭义的解释。其实，很多评论家声称，最高法院已通过对“自由”和“财产”两个名词作高度狭义的解释恢复了把权利和特权两相分开的做法。

 

    （一）财产利益

 

“财产”包括范围很广，指重要的、法律上承认的所有权利益。今天，界定财产的主要概念就是“依法应享有的权利”。一旦政府承认某人合法地享有某项利益，这就形成了一种可期望的情况：这项利益不得任意被中止。一项财产利益遂告成立。但要注意，依法应享有的权利仅仅适用于“目前享有的”权利或利益；正当程序并不保护申请获得利益的人。见“州立学院校务委员会诉罗思案”（１９７２年）。

    通过把“罗思案”与“佩里诉辛德曼案”（１９７２年）进行比较，可认清依法应享有的权利所起的重要作用。在“罗思案”中，最高法院裁定，按照固定一年期限所雇用的州的非终身职务的教师可予以解雇，无需说明理由或听取意见。斯图尔特大法官代表最高法院裁定，该教师不拥有财产利益，并强调说，至关重要的是“受到威胁的利益的性质”，而不是它的份量。他解释说，财产利益的“形成及其范围的界定靠的是现行的基于独立来源（如州法）的规则或谅解，即获取某些利益的和支持依法享有这些利益之权利要求的规则或谅解。”在这一案例中，没有契约条文规定要重新雇用罗思；州没有任何法规、大学也没有任何规定“确保他重新被雇用”或“使他具有要求”被重新雇用的“合法权利”。简言之，州没有确立任何称得上是财产利益的依法应享有的权利。

    在其姊妹案件“佩里诉辛德曼案”（１９７２年）中，最高法院在学校正式的《教职员指南》中，发现了可被合理地解释为产生一种事实上终身制的这一依法应享有的权利。斯图尔特大法官说，财产利益可来自支持应得权利要求的“相互之间的明确的谅解”。因此，一个教师按一连串的为期一年的合同被连续地雇用了１２年后，他可以试图证明，这个学院尽管没有实行正式的终身制，但实际上已创设了一种相当于终身制的“非成文的普通法”。

    在其他的案例中，对“财产利益”的认定是根据政府采取的下列行动：协助讨债〔见“斯奈亚达奇诉贝维尤家庭金融公司案”（１９６９年）（工资扣押）〕；或协助作判决前的没收〔见“北佐治亚整修公司诉迪切姆公司案”（１９７５年）（使用和享用物品）〕；或中止法定的福利费〔见“戈尔德贝格诉凯利案”（１９７０年）〕；或强制从州保证的教育机构休学１０天〔见“戈斯诉洛佩斯案”（１９７５年）〕；或中止被公共部门雇用〔见“佩里诉辛德曼案”（１９７２年）〕；或吊销一名司机的执照〔见“贝尔诉伯森案”（１９７１年）〕；或取消州确定的一项诉因〔见“洛根诉齐默尔曼刷制品公司案”（１９８２年）〕。

    当该州创设了一项利益，但又规定了中止该利益的各种程序，或以其他方式对该利益附加条件时，对“财产”解释之麻烦随之而来。尽管一个州可以自由地规定对一项要求作种种限制，但确定这一附加条件的要求是不是构成一项“财产”利益则是司法部门的职能。例如，当州对公共部门雇用人附加的条件扩大到州可以任意地而非“事出有因”地中止雇用时，这种雇用被裁定不构成财产利益。见“毕晓起诉伍德案”（１９７６年）。但在“克利夫兰地方教育委员会诉劳德米尔案”（１９８５年）中，州法规定分类的公务员无“渎职、违法或失职行为”者都可保住其职位，该州法被裁定创设了一项被继续雇用的利益，即使州规定了中止雇用的程序。怀特大法官代表最高法院强调说，实质性自由或财产权利的问题是与程序性问题不同的：“正像生命或自由那样，‘财产’是不能靠规定剥夺它的程序来界定的。”哪些程序是正当的问题乃是一个宪法问题，不是州的法规所能决定的。

 

    （二）自由利益

 

    “自由”的概念远比财产的概念更难确定，它体现了植根于我国法制中的自由的原则。最高法院说，自由“不仅指免除对肉体的约束，而且指个人有权签订契约，有权从事任何一种普通谋生职业；有权获取有用的知识；结婚、建立家庭和抚养孩子；受自己良心的支配崇拜上帝，以及普遍地享有历来被认为是自由人和平地追求幸福所必不可少的那些特权。”见“迈耶诉内布拉斯加州案”（１９２３年）。用这段话作为指导原则，自由利益一般地属于下列各范畴之一：（１）免除肉体制约的自由，或“人身自由”；（２）实质性的宪法权利；（３）其他基本自由。

    当人身自由因被拘押、投入监狱而受到限制时，或当人体的完整性受到破坏时，自由利益就受到了妨碍〔见“英格拉姆诉赖特案（１９７７年），教师对学生的体罚〕。因此，宪法对刑事审判制度和少年犯审判制度中的被告授予广泛的程序性保护。当州要求撤销假释〔见“英里西诉布鲁尔案”（１９７２年）〕或缓刑〔见“加农诉斯卡尔佩利案”（１９７３年）〕时，正当程序必须予以贯彻。强制送入精神病院需经正当程序。见“阿丁顿诉得克萨斯州案”（１９７９年）〔有需要送入精神病院的“明确的和令人信服的”危险性的证据〕；“帕勒姆诉Ｊ·Ｒ·案”（１９７９年）〔双亲把孩子送入精神病院涉及到受保护的自由利益，需要公正的事实调查人断定，符合入精神病院的条件〕。把一名在押犯人转送到精神病院必然有损其身心并需遵循强制性治疗程序，这要求有书面通知和举行一次有广泛的程序性保护的听证会。见“维泰克诉琼斯案”（１９８０年）。

    然而，最高法院表明，并不是每一桩“可悲地损害”犯人的事例都牵涉到自由利益。一旦正当程序得到满足，一个人被关进监狱后，自由就已经受到重大的制约，而随后的对犯人的不利行动就不一定构成对自由的重大剥夺。因此，把一个犯人转送到另一个拘禁之处〔见“米春诉法诺案”（１９７６年）；“奥利姆诉若木和名案”（１９８３年）〕；或在释放前撤销酌情给予的假释〔见“杰戈诉范库伦案”（１９８１年）〕；或在行政管理上隔开犯人〔见“休伊德诉赫尔姆斯案”（１９８３年）〕，这一切都被裁定并不涉及需要按正当程序条款规定的程序处置的自由利益。

    同样地，在“肯塔基矫正处诉汤普森案”（１９８９年）中，最高法院裁定，肯塔基州监狱控制探监的条例规定中止某些探视人的探监特权，并未构成自由利益问题。监狱条例不能cn创设任何依法应享有的权利。这些条例也没有通过强制性语言造成一种“实质性依据”，使犯人们有理有据地期望会允许来人探视。拒绝特定的探视人探监完全是属于与监禁有关的限制范围内的事。

    另一方面，州法可规定在监狱当局对犯人采取不利的行动前，使犯人具体享有按指定程序受审理的权利。见“格林霍尔茨诉内布拉斯加刑事和矫正中心犯人案”（１９７９年）〔够条件假释的在监犯，在找不到规定的拒绝假释的理由时给予假释，这一法规产生了一种依法应享有的权利〕。

    自由还包括所有被并入的权利（例如，表达自由和宗教自由），以及那些从宪法中引伸出来的或从宪法的字里行间推断出来的权利（例如，结社和信仰、隐私）。如果一名公务员由于行使言论权利而被解雇，则自由受到妨碍，需要程序的公正性。见“佩里诉辛德曼案”（１９７２年）〔但参见“芒特希尔锡市学区地方教育委员会诉多伊尔案”（１９７７年），该案表明，如果该公务员是因可容许的原因被解雇的话，则无需正当程序〕。当中止双亲对他们孩子的护理、看管和管理的权利时，就需要正当程序。见“桑托斯基诉克雷默案”。（１９８２年）〔在中止双亲权利之前，需要有“明确的和令人信服的”证据表明他们已不宜做双亲了〕。简言之，在政府的行为使宪法权利受到严重限制的情况下，必须采用正当程序。

    最后，正当程序“自由”包括很多有关个人自立和作出抉择的基本利益。正是在这一方面，自由的含意是最含糊的，往往引起与“财产”利益在概念上的严重混乱。从一个具体的工作岗位上解职，可能不涉及财产权利；但是，政府拒绝一个人从事社区共同职业的行动就很可能牵连到正当程序自由的问题。见“州立学院校务委员会诉罗思案”（１９７２年）。中止一个人的开业能力可能不仅涉及财产利益，而且涉及自由利益。

    最高法院对名誉利益的审理最能说明这一自由和财产界线模糊区内的混乱情况。早先的案例表明，当政府行为“玷污”一个人、损害她的名声、名誉、荣誉或人格时，自由条款规定必须实施正当程序。参见“威斯康星州诉康斯坦丁诺案”（１９７１年）等条例〔公开张贴因饮酒过度而引起问题的人的姓名〕。但是，在“保罗诉戴维斯案”（１９７６年）中，最高法院表明，只是损害名誉时无需正当程序。

    “保罗诉戴维斯案”所涉及的名誉损害起因于警察局散发告示，认定戴维斯是一名“惯偷”。实际上，戴维斯虽曾被逮捕过，但随后就无罪释放了。戴维斯没有在州法院就毁誉事起诉，而在联邦法院起诉，声称触犯了他的正当程序权利，因为在散发告示之前没有举行有关指控罪名的听证会。最高法院以５比４票驳回了这种要求，即“除了某些象就业之类的更实际的利益外，单单就名誉来说，它本身不是‘自由’利益就是‘财产’利益，足以求助于正当程序条款的程序性保护”。伦奎斯特大法官代表最高法院指出，利益之所以能具有自由或财产的宪法地位，“是因为它们起先已被州法认可并得到州法的保护”。伦奎斯特大法官解释说，“康斯坦丁诺案”中的公开张贴姓名改变了原告购买烈性酒的合法权利。在目前的案例中，警察局的行动既没有构成“剥夺州法或联邦法所承认的任何‘自由’或‘财产’利益，也没有改变按州法所n承认的被告的法律地位。”从字面上看，“保罗诉戴维斯案”把“自由”限于宪法权利和人身自由。除了这些利益外，只有州创设的依法应享有的权利（即“财产”）才可求助于正当程序保证。或许，保罗案可能只不过反映了最高法院从联邦制角度对维护州创设的诉讼理由的关切——伦奎斯特曾提出警告，不要把“第十四条修正案变成侵权法的根源，强加于任何州可能已经实行的制度之上”。

 

    二　正当程序

 

    最高法院在确定了某项自由或财产利益受到严重限制后，它必须进而评估需要采用什么样的程序，以便保证根本的公正性。回答这个问题主要取决于有关的具体事实背景，例如：福利、监狱、学校。对于宪法法研究者来说，重要的问题是要理解法院在提供答案时所采用的方法。要记住，什么程序是正当的乃是一个靠法院解释“正当程序”含义来回答的联邦宪法问题。州已规定中止某项利益的程序这一事实并不是确定联邦宪法的要求的决定性因素。见“维泰克诉琼斯案”（１９８０年），“洛根诉齐默尔曼刷制品公司案”（１９８２年）；“克利夫兰地方教育委员会诉劳德米尔案”（１９８５年）。比较“阿尔内特诉肯尼迪案”（１９７４年）（多数大法官意见）。

    正当程序条款推翻州所下定义的办法之一，是运用决定性推定学说。一项法规，在它令人信服地推定有某些事实的存在，而这些事实允许把某些人归入某一分类，并使他们承受别人不承受的重负时，就产生了决定性推定。决定性推定学说认定，由于该推定可能不是对该分类的每一个人都有效，不让人有机会对该推定提出质疑是违反正当程序的。在重要的个人正当程序利益受到威胁时，必须提供机会进行各别听证，以便对该推定提出质疑。例如，地方教育董事会的规则规定每个怀孕的教师在预产品前的几个月要休临产假，假期内不付薪水，该规则就违反了正当程序。为了符合正当程序，各别的决定是必要的。见“克利夫兰地方教育委员会诉拉费勒案”（１９７４年）。最高法院的多数意见认为，决定性推定学说并不是起源于程序性正当程序的需要。相反地，该学说的基础是法律所确定的分类和决定该分类的政策（即平等保护）之间缺乏一致，或对政策本身的质疑，例如实质性正当程序。见“迈克尔·Ｈ和维多利亚·Ｄ诉杰拉尔德·Ｄ案”（１９８９年）。

    尽管最高法院没有就支持正当程序审查的价值标准和目标作出系统的指导，但首先强调了确保政府决策的准确性和避免武断性。见“科德诉韦尔杰案”（１９７７年）〔由于被解雇造成名声被玷污，而认为根据正当程序规定有要求举行听证会权利的雇员必须断言对他的指控是虚构的〕。评论家们说，这一方法过分地缩小了司法审查的范围；正当程序审查还应重视程序价值标准，诸如个人尊严、参与和平等对待。一旦确定正当程序利益已受到不利的影响，在不是紧急情况下，个人至少有权要求合理地注意到他的要求和就他的要求举行某种方式的听证会。

提供超出这一最低限度的程序性保护的范围，取决于权衡下列两方的利益，即赞同即决裁定的利益和个人在附加的程序性保护方面的利益。见“戈斯诉洛佩斯案”（１９７５年）。法院在作出这一权衡决定时，采用了在“马休斯诉埃尔德里奇案”（１９７６年）中所形成的三部份检验法，主要考虑以下因素：

第一，受官方行动损害的私人利益；第二，通过所采用的程序造成错误地剥夺该利益的危险，以及附加的或替代的程序保护的可能价值，如果有这方面的价值要考虑的话；最后，政府的利益，包括有关的职能，以及附加的或替代的程序法规定所造成的财政和行政负担。

    最高法院在“马休斯诉埃尔德里奇案”中，就中止伤残补助金问题运用了上述标准，发现与“戈尔德贝格诉凯利案”有很大的不同，在后一案例中，最高法院要求中止按照对有子女家庭补助计划应享受的福利补助金之前，要提供广泛的程序性保护和举行一次听证会。第一，对有子女家庭补助计划的补助金是根据需要，而确定伤残补助金却根据与工人经济需要无关的调查结果；因此，很可能要求伤残补助申请人并不那么困难。第二，中止对有子女家庭补助计划的补助金要根据很可能出错的社会工作者的决定。另一方面，确定继续享受伤残补助则要靠具有较大准确性的医学上的决定。最后，在伤残补助案件方面举行全面的行政听证会，那就要从不足的资源中拨出大笔费用，结果很可能减少补助金。

    采用上述权衡方式所涉及到的成本与收益计算法也见诸实施处分的案件，最高法院对学生违法案件所作的处理。“戈斯诉洛佩斯案”（１９７５年）涉及到给行为不端的学生停学１０天的处分，在审理此案的过程中，最高法院就两个方面作了权衡，一方面是通过迅速和有效的制止不端行为的行动来维护学校纪律和程序的必要性；另一方面是因学生受到即便是短短１０天的停学所蒙受的耻辱和课业损失，至少最低限度的停学前的程序保护是需要的，即对指控作出解释和给予一次非正式的答复机会。

    最高法院在“密苏里大学管理委员会诉霍罗威茨案”（１９７８年）中甚至在更大程度上表现出不愿意过分地干预学校管理和把学校的程序提到宪法的高度。夏洛特·霍罗威茨因在临床课程中表现欠佳和过分注意个人卫生，未能从医科学校毕业。尽管最高法院承认霍罗威茨处境很困难，但它拒绝了她提出的亲自出席学校管理委员会会议为其利益辩护的要求。最高法院一致裁定，给她一次申诉机会并允许她以书面形式向上陈述自己的情况，这已满足了正当程序的要求。但是，最高法院在所采用的程序是否符合宪法要求的问题上意见并不一致。伦奎斯特大法官代表最高法院强调了学生评估和事实调查之间的差别，以及裁决的敌对性特点，他的结论是“学校超过了〔宪法规定的〕正当程序”。马歇尔大法官对裁决表示赞同，但反对伦奎斯特的“附带意见：认为被告无权利得到她所得到的那样多的程序保护”。他转而把目前的案件与“戈斯案”作了比较，强调个人受伤害的严重程度和学业评估方面出错的危险，以及与“戈斯案”相比，在纪律和秩序方面不存在任何政府的利益。

    当一名正接受药物治疗、神志不清的病人被州精神病院当作“自愿”住院者接纳，而据说州政府雇员早该知道情况并非如此时，州政府雇员未能遵循有关强制精神病人住院的州的法定程序，这就足以按照正当程序条款提出要求。在这种情况下，采取剥夺权利后的补救办法是不够的，正当程序要求必须在剥夺权利前给予一次适当的申诉意见的机会。见“齐内蒙诉伯奇案”（１９９０年）。

    但是，如果州的一项政策确定了一种非司法程序，规定由医务人员决定强制精神病重犯服用安定药物，则这项政策并不违反程序性的正当程序。尽管犯人享有避免服用己所不欲的安定药剂的重要的自由利益，但是，州的程序是符合正当程序的，因为该在监犯人对监狱环境的安全构成了威胁。根据这种程序，把有关情况通知了犯人，犯人有权利盘问见证人和有机会参加听证会。由于医务人员将会作出治疗决定，一项明确的和令人信服的标准是没有必要的，制定这种标准也无用处。见“华盛顿诉哈珀案”。

    尽管“马休斯诉埃尔德里奇案”的权衡检验是正当程序要求的一项客观的措施，但上述案例表明实际上牵涉到的主观价值标准的选择。此外，很多评论家认为，在最高法院的权衡标准中带有贬低宪法权利内在价值的功利主义的偏见。

    运用这种标准可以振振有词地不去理会政府行为对特定个人的影响，并一般地把着重点集中在原告一方。最后，在评价最高法院为客观地估量行政行动的代价和利益所做出的努力时，又出现了一个严重问题：法院对受到威胁的相互对立的利益，有无能力进行权衡。