论民国初期议会政治失败的原因

    自1912年临时参议院北迁至北京,到1925年段祺瑞废除法统,解散国会,议会政治作为政权运作的主要方式,在中国政治舞台上经历过短暂的辉煌。这一时期实际掌握中央政权的北洋军阀,采取共和与专制相结合的统治方法:以资产阶级民主、共和制度为其表,以军事实力为其里,表里结合,实施共和政体下的军阀专制。不同派系的军阀为获取在北京的统治权,以其军事实力镇压政治反对派,并逼迫其他派系的军阀就范,同时,也通过种种手段,使自己的统治与以《临时约法》和第一届国会为代表的共和法统相联系,从而以正宗的民国法统继承人自居,强化其政权的合法性。而作为共和政体、宪法政治主要象征之一的议会,在这一时期则风雨飘摇,历经坎坷,最终仍未逃脱被彻底否定的结局。议会政治在民国初期从兴起、发展到最终被否定,其原因是多方面的。其中,既有深重的社会文化背景及其所决定的政治统治方式方面的因素,也有法律蓝图设计和自身建设方面的失误。

                             一

    民国初期的议会政治,是在政治体制上探索如何建立既具有科学性、进步性,又具有可行性、现实性的政权结构和运作机制。这种结构和机制的主要参照物为西方先进的观念和制度,以及具有悠久历史和深厚基础的中国特定的国风民情。民国初期活跃于政治舞台的不同政治派别,不同利益集团,就国家政权结构和政权运作机制提出不同的观点,并设计出不同的蓝图。无论其动机如何,无论其蓝图的具体内容如何,都是在新时期对中国新政治体制的探索,对在新的世纪确立既符合国情、又具有科学性的政治体制有积极作用。其中部分蓝图得以具体实施,更为中国政治体制的进步,提供了可贵的经验和教训。

    民国初期议会政治的发展,就其过程而言,三起三落,三次兴起,又三次被中断。1912年,袁世凯接受《临时约法》,并以《临时约法》为基础,建立以国会、总统、内阁为主要组成部分的共和政体民国政府。1913年,从镇压二次革命、解散国民党、取消国民党籍议员的议员资格,到解散第一届国会,成立政治会议、约法会议、参政院乃至帝制自为,彻底背叛共和。这是议会政治第一个起落。1916年,“洪宪”帝制被取消,袁世凯病逝后,黎元洪、段祺瑞政体确立,恢复《临时约法》,并于8月1日继续第一届国会第二期常会。以国民党占多数的国会与以皖系军阀为主体的段祺瑞内阁之间存在着利益与观念上的矛盾。1917年5月,以对德宣战案为导火线,国会与内阁之间再次产生对抗,导致民国政府新的政治危机。危机的解决,先后经历了内阁总理段祺瑞被免职,国会被解散,张勋复辟帝制。共和制度再次被背叛。这是第二个起落。段祺瑞“再造共和”之后,筹划产生了第二届国会“安福国会”。其后,分别有奉系军阀导演的第三届国会的筹备选举以及吴佩孚直系军阀以“法统重光”相号召而召集的第一届国会第三期常会。形式上的代议制政府继续保持。1923年10月,部分国会议员以5000元一票的价格,选举曹锟为总统。贿选事件使国会的名声一落千丈。冯玉祥“北京政变”后,组织政府的段祺瑞称“法统已坏,无可因袭”,主张废弃旧国会。1925年4月24日,段祺瑞政府发布命令,宣布正式废弃法统,废止《临时约法》,废止曹锟《宪法》,解散国会。议会政治再次被否决。这是第三个起落。

    民国初期议会政治这一悲剧性结局,首先决定于具有悠久历史的权力一元化政权体制以及社会对于这一体制的认可。与共和政体相关的政权结构是权力分立、相互制约的分权体制。在立法、行政、司法三权分立体制中,就立法、行政权的关系而言,立法权独立于行政权,立法机构不仅具有法律创制权,制订具有强制性约束力的法律、法规,以作为国家与社会的行为准则,更重要的是,通过立法机构行使对行政机构的制约,形成权力制衡机制。而在中国历史上,以行政权力为核心的权力一元化体制一直是国家政治体制的基石。在这一体制中,司法权和立法权均被包容在行政权之中。就司法权而,行政兼理司法,是从基层到中央的基本制度。就立法而言,尚未形成独立的权力,既没有常设部门,也没有专门的职掌。①在制度上,国家最高行政权力———皇权,不受任何制约或限制。实际存在的制约,仅限于道义上和伦理上。而在国家结构上,除了少数特殊时期或特殊地域,普遍实施的是高度中央集权的大一统体制。

    与分权体制相比,权力一元化体制有诸多弊病。但在近代中国,尤其是在民国初年的中国,这一体制又有一定的合理性。民国初年,社会对分权制的呼声,既包括对中央权力层次实行三权分立,确立权力制衡机制,也包括在国家结构上实行地方自治,允许地方政府更多的权力。分权体制的这两方面,均最终体现为削弱中央行政权力。而在这一时期,削弱中央行政权力,恰恰不利于强国富民、维护统一的国家利益和民族利益的需要。民国初建,百废待兴。社会变革,政治改革,均为建立新的社会秩序、实施强国富民政策所必需。而无论是社会变革,还是政治改革,都需要强权者的推动。政治改革涉及权力和利益的再分配。在政治改革中,必然同时出现新的既得利益者和利益受侵削者。由人的本性所决定,在政治改革中,利益受侵削者必然会采取种种手段,阻止改革。维护现状,恢复传统,常常是利益受侵削者反对改革采取的最有效手段。而政治上的强权者恰恰能够压迫利益受侵削者,推动政治改革。同时,强权者也可通过有效手段,迫使既得利益者在某些方面作出必要让步,缓和因改革而引起的利益冲突,以使政治改革顺利进行。由此可见,在实施由传统的集权体制向近代分权体制变革过程中,需借助同样具有集权色彩的一元化权力体制。在具有悠久集权传统、而且又刚刚结束封建专制统治的中国,尤其如此。袁世凯改行帝制之时,社会各界兴起恢复帝制、恢复专制体制的呼声,袁世凯的政治顾问、美国哥伦比亚大学政治学教授古德诺更从理论上论证了在中国实施君主制的必要性。其中,既有袁世凯智囊团的蛊惑,也不乏针对当时中国社会与政治实际情况而提出的具有理性色彩的政治方案。

    理论分析如此,历史事实也具有同一性。

    南京临时政府时期,立法机构与行政机构形成了基本正常的制衡关系。在临时参议院的43名代表议员中,同盟会成员占23名,与其相对的立宪党人18名,其他2名。以同盟会成员占优势的临时参议院对于同样由同盟会领导的内阁政府能够实施较为有效的监督和制约,同时在某些重要决策方面,参议院也能较好地配合政府。但即便如此,行政权凌驾立法权的政治传统仍不时显现。临时政府对临时参议院表示不满,多次指责临时参议院以三权分立体制为借口,限制行政权,限制政府的活动,影响政府的工作效率。在讨论建都问题上,孙中山主张建都南京,以约束袁世凯。但临时参议院第一次议决以北京为首都。黄兴等对此大为不满,甚至考虑派军队到参议院,逼迫参议员改变态度。

    袁世凯时期,社会秩序得以维持,经济有一定的发展,法律体系也进入建立之中。以货币制度为例。民国成立之初,币种繁多,币制混乱。各地方政府、各银行、商号均独自发行不同的货币,一些外国货币也在中国市场流通、使用,甚至一些外国驻华机构也发行自己的货币。这一混乱局面,严重扰乱了中国的金融市场,阻碍了国民经济的发展。1914年,北京政府采取果断措施,整顿金融市场,统一全国货币。一方面,公布、实施《国币条例》及《国币条例施行细则》,明令开始实行银元本位制。另一方面,发行在重量、成色、花纹、进制均严格规范化的新银元,作为流通的主币。由于措施得力,标准严格,准备充分,很快稳定了动荡、紊乱的货币市场,规范了金融秩序,为国民经济的发展创造了较好的金融环境。在立法方面,1914年和1915年两年期间,国家立法活动迅速展开,制定、颁布了一系列法律、法规,在调整社会关系、规范社会秩序方面起到一定的作用,使得清朝末年开始的中国法律近代化向前迈进了一步。

    《临时约法》是民国共和体制的象征,也是以孙中山为代表的同盟会、革命党以及国民党在与袁世凯及其后的军阀政权作斗争的武器。无论是在南方以武装斗争的方式反对袁世凯、反对北京军阀政府的孙中山,还是在北京坚持议会合法斗争的同盟会籍议员、国民党籍议员,都以维护《临时约法》为己任,以《临时约法》为号召社会的大旗。然而,以孙中山为代表的资产阶级革命派在南方的政治实践中,既没有具体实施《临时约法》,也没有建立《临时约法》所确定的权力制衡机制。在护法运动中,南方于1917年9月在广州建立军政府,并选举孙中山为军政府大元帅。在军政府中,大元帅既是国家元首,又是政府首脑;虽然有国会非常会议作为民意机构,但大元帅并不对国会非常会议负责,国会非常会议对大元帅也没有法定的制约、监督权。军政府实行的实际上是一个高度集权的权力机制。也正因为如此,军政府成立不久,就遭到各界非难。海军总长程璧光、外交总长伍廷芳、财政总长唐绍仪等联名要求改组军政府,废除个人专权制度。1921年初,在孙中山的提倡和主持下,开始了正式政府的组建工作。1921年4月7日,广州非常国会通过《中华民国政府组织大纲》,选举孙中山任大总统,建立了正式的民国政府。根据《中华民国政府组织大纲》,大总统作为国家元首和政府首脑,总揽政务,统率军队,任免文武官吏,各部部长由总统直接任免,并向大总统负责。国会没有对大总统监督、制约的法定权力。可见,大总统制又是一种缺少制衡机制的个人集权制,其集权程度甚至超出军政府大元帅制。以孙中山为首的南方革命势力在政权机构的创建过程中,实际上都没有实施《临时约法》,也没有建立具有分权性质和制衡机制的民主政府。其主要原因是正处于非常时期,中心任务是与北方军阀政府相抗衡,因而需要具有严密组织和高效率的政府。

    从维护国家统一的民族大业看,实施权力一元化体制,在当时也有其合理性。辛亥革命是以地方割据的方式夺得中央政权。从相对于清政府的地方独立,到服从以南京临时政府为代表的中央政权,逐渐产生了一些实力派。南京临时政府正是以确认一定程度的地方权力、地方利益为代价,而获得地方实力派有限度的支持。整个民国初期,一些地方势力以不同方式保持着与中央政府的相对独立性,即有南北对立,又有联省自治。孙中山先生发动的护国运动、护法运动,均包含有一定的地方独立性,其中某些甚至为地方军阀所利有。真正意义上的全国统一,实际上只存在极为短暂的时间。地方独立隐含的国家分裂,一直是困扰北京中央政府的难题。

    从当时中国所处的内外环境看,地方实力的不断扩张,在总体上不利于国家的稳定和发展。在国内,中国幅员辽阔,人口众多,资源分布不均。明代以后,东西部在经济、文化等方面,又迅速加大了发展的差异。就国际环境而言,19世纪末,西方国家在中国通过种种途径获取了各种利益,并逐渐划定了不同的势力范围。受利益的驱动,西方国家必然要继续强化其力量的存在,其采取的重要方法之一,就是在中国寻找代理人,既需要在中央政府寻找其代理人,也需要在地方寻找代理人。尤其需要在地方寻找具有相当实力,在某种程度上不需对中央政府言听计从、具有一定独立性的地方实力派、地方割据势力作为其利益的代理人。

    为了维护国家主权和统一,需要建立一个强有力的中央政府,压制地方势力的增长,防止地方军阀通过地方独立而形成对国家主权、国家统一形成威胁。为了确保中央政府的权威和效率,一定程度上保持权力一元化机制,是必要的。

                                   二

    民国初期议会政治的发展,经历了三起三落的过程。代议制政体三次被否决,实际上也是议会政治三次重大危机的解决方式。以否决代议制政体的方式,解决国家政治危机,其原因是多方面的。而从法律层面看,代议制政体内部结构设计不合理,各机构的法律地位不明确,或者说,其职责设计不合理,也是重要的原因。

    代议制政体的基点有二:其一,以民意代表组成议会,行使立法权,并与行政机构、司法机构三足鼎立,分别行使国家权力。其二,立法、行政、司法三机构分别拥有解决与其相关的政治危机的法定终极手段。就解决政治危机而言,关键在于赋予鼎立三权中的每一机构以制约其他机构滥用权力的终极手段。政治生活紧紧围绕着国家权力展开。权力代表着最大的利益。人的本性是不断地追逐利益,追逐权利。因此,从人的本性出发,权力的行使,会自发地产生越权行为,产生滥用权力行为。基于这一点,可以说,政治总是与滥用权力结伴而行。而权力的过度行使,权力的滥用,又必然从总体上损害政治,损害权力。因此,理想的政权体制是能够通过内在的机制,化解因滥用权力而出现的政治危机。如果缺少这种机制,由权力滥用导致的政治危机,因其能量不能通过合法渠道宣泄,日积月累,只能通过外在的方式,通过外部冲突,以非法手段解决。这种外部冲突,一般情况下,表现为流血的武装冲突,即政变。在一个没有合法手段解决政治危机的宪政体制中,这种宪政体制是不完备的;它将促使危机当事人寻求以非政治手段维护自身的地位,而武装政变则是最为有效、也是最为常用的非政治手段。

    根据权力制衡原则,立法、行政、司法三机构各自独立行使权力,相互制约。其中任何一方都有保护自己、限制他方的法定权力。同样,任何一方如果滥用法律赋予的权力,他方均可以合法的方式,对其实施限制。这样,任何政治危机,均可在体制内通过合法方式加以化解;立法、行政、司法三机构,任何一方,都难以通过合法方式建立自己为主的专制统治。但民国初期依据《临时约法》所建立的代议制政体,却在化解政治危机方面存在严重瑕疵。依据《临时约法》,总统、国务员行使行政权,临时参议院行使立法权,法院行使司法审判权。在相互制约的终极手段方面,临时参议院对于有谋叛行为之临时大总统、有失职或违法之行为之国务员,拥有弹劾权;法院对于受弹劾的临时大总统拥有审判权。国务员受弹劾后,应由总统免其职。但无论是内阁还是总统,均无权解散参议院。依据《临时约法》,议会自行召集,自行开会,自行闭会;议会不受解散处分。这样,就体制设计而言,立法机构与行政机构就处于不对等的地位。19世纪英国杰出的政治思想家约翰?密尔在分析立法机关与行政机关发生争议后的解决方式时说:“国家中的某个权力(它只能是行政)应当具有在任何时候任意决定召集新议会的自由。当争执的双方究竟哪一方拥有更多支持者有疑问时,重要的是应该有一种宪政手段立即加以检验并使纷争止息。”就对立法的制约而言,或以司法机构行使司法审查权,防止议会制定、通过与宪法相冲突的法律;或以行政首脑行使对议会所制订的法律草案的搁置否决权,非通过更严格的标准,其草案不得成为正式生效的法律;或者在特定的情形下,由行政首脑解散议会,重新举行选举。辛亥革命后制定、实施的《临时政府组织大纲》以及依据该大纲而成立的南京临时政府,均以总统制代议制政府为国家政权的基本架构。《临时约法》起草之初,也继续采用总统制。但由于南北形势发生变化,袁世凯取代孙中山就任临时大总统已成定局,为确保南方革命党人对政权的控制,《临时约法》因人设制,改变初衷,而实行内阁制,并且加强内阁和议会的权力,缩小总统权力,以此保证国民党对政权的总体控制。

    在民国前期的政权机构中,作为立法机关的国会,在体制上处于不受存废制约的地位。而行政机构处于较为不利的地位。一方面,总统、国务员受到议会和法院的监督,后者拥有对前者实施弹劾的法定终极手段。而对于议会,无论是总统,还是法院,均不拥有任何法定终极手段。每当国家陷入政治危机,内阁总理可能被免职,内阁可能被解散,但国会却超然于其外。这一状况,虽然在法律上使国会处于有利地位,但由于行政与立法二机关之间的分歧难以通过合法渠道加以弥合,更不能通过对等的解散内阁或解散议会的方式,组建行政、立法两大机构新型关系,必然使得二者之间的矛盾积重难返,最终导致寻求矛盾的外部解决,通过法律外的因素化解危机。武装冲突在所难免。民国初期,国会在多数情况下,处于没有军队支持的境地。因而出现三次被非法解散、并最终被彻底废弃的结局。

    从民国初期政治危机的实际解决方式,也可看出由于法定终极手段不均衡的副作用。1913年11月4月,袁世凯下令解散国民党,取消国会参、众两院内国民党籍议员的资格。由于国民党在国会内是第一大党,取消国民党籍议员资格,实际上就导致法定人数不足, 国会不能再正常议事。与此同时,袁世凯威胁非国民党籍议员不得“借端附和,以自蹈曲庇乱党之嫌”地方各省军政首脑也纷纷通电,要求解散国会。1914年1月10日,袁世凯发布《布告解散国会原因文》、《停止两院议员职务令》,正式解散国会。袁世凯解释解散国会原因,主要有两条。第一,国会组织不良,乱党议员把持国会两院,使国会成为党争的场所,而且趋向于国会专制。第二,国会议员数量不足,无法正常议事,因而不具备《国会组织法》所规定的国会资格,也不能正常履行《国会组织法》所规定的各项职能。

    袁世凯解散国会,有其强化集权、甚至为复辟帝制作准备的可能。但就事论事,从当时解决总统与国会就宪法草案所产生的危机的方式看,总统并没有更有效的方法。实际上,在解散国会之前,袁世凯已先礼后兵,通过合法手段采取了三步骤。第一步,提出《增修临时约法案》。第二步,重申法律公布权。第三步,干预宪法草案三读程序。这三项步骤,是袁世凯采取非法手段破坏宪法起草、破坏国会的前奏。三步骤均未奏效后,袁世凯开始了暴力干预。10月25日,袁世凯通电各省军、政长官,要他们对宪法草案逐条研究,于5天内表述对草案的意见。11月4日,袁世凯下令解散国民党,取消国会参、众两院内国民党籍议员的资格,导致国会不足法定人数。

    第一届国会第二期常会期间,围绕着对德国宣战问题,国会与内阁的对立进一步趋于激化。1917年5月,段祺瑞政府为加强与日本国的联系,更希望通过参战巩固自己在国内的地位,从而进一步控制总统与国会,因而向国会提出加入协约国、参加对德战争的提案。而国会在以孙中山为代表的部分革命党人的影响下,同时,也基于自身利益的考虑,多数议员反对中国参战。5月19日,众议院以多数票赞成的结果,议决改组内阁。黎元洪于23日发布总统令,罢免段祺瑞国务总理和陆军总长职务,对于黎元洪的命令,段祺瑞称未经其本人副署,因而不对命令的后果负责。其后,在段祺瑞的策动下,安徽、奉天等八省先后宣布“独立”并宣布将成立“临时政府”、“临时议会”。对此,黎元洪一筹莫展,只好邀请拥兵徐州的张勋进京调停。张勋带领四千“辫子军”进京时,却对黎元洪提出六项条件,其中包括“解散国会”。黎被迫答应,并于6月12日发布命令:解散国会。

    深重的历史传统,复杂的社会背景,固然不利于以分权、制衡为内容的议会政治的实施,但任何事物都具有可变性。关键在于创造有利于变化的契机,有利于变化的条件。准确地说,在民国初年中国政坛实施议会政治,也有诸多有利条件。专制政体的腐败,对西方国家制度的向往,从清朝末年开始的西方文化的大幅度引入,尤其是辛亥革命的胜利导致共和政体的建立,为议会政治开创了制度上的前提。从历史发展的过程看,袁世凯、段祺瑞是民国初年中国政治发展走向的重要人物。从某种意义上可以说,这两个人以及他们所赖以行使统治权的领导集团的政治素质和个人性格,直接决定了民国初年政治发展的轨迹。袁世凯从集权,到专制,最后发展到帝制自为,全面复辟封建政治体制,这与他作为旧制度的代表人物有密切关系。而就段祺瑞而言,在政治上与旧制度联系上较少,对于以议会政治为内容的近代政治体制,在很大程度上能够接受。作为袁世凯的心腹之一,深得袁世凯的器重,但在袁世凯的帝制自为过程中,由于段从最初的消极抵制,到后来的公开反对,使袁的帝制大伤元气。段也因此在袁病逝后获得较多的支持,而出掌新政府。段在民国初年有关政治体制上的表现,具有一定的进步性。历史不能假设。但为了更明确地看清某项制度、某个事件的历史作用,应该对历史的发展作一些让步性设定。在1916年至1917年的府院之争、院院之争中,如果当时政权体制更加完善,权力机构在解决政治危机方面,存在更有效的合法手段,行政机关与立法机关之间的矛盾能够通过体制内方式不断化解,政治危机不致于积重难返,不致于最终不得不采取体制外的非法手段来解决。议会政治也许不致于与中国社会如此格格不入,最终导致悲剧性结局。

    国会第一期常会和第二期常会两次被解散,都是在武力干预下,以非法手段进行。以非法手段解散国会,其副作用不仅是进一步造成军阀专制的局面,从文化层面看,它从根本上毁弃实行民主政治、议会政治所需要的健康的政治道德和政治习惯。而就法律和制度而言,中国议会政治从此走进了死胡同。

                              三

    民国初期议会政治的悲剧,也有议会自身的原因。

    第一,民国初期议会自身的运作方式,在很大程度上降低了议会得以存在和发展的价值。议会制度在西方国家的发展,经历了漫长的过程。它首先是作为资产阶级要求与其经济实力相当的政治权利而提出的政治方案。而在近代中国,议会政治主要是作为救国救民的方式而从西方引进。政治家们倡导实行议会政治,首先是寄希望于它能增加中国的国力,在政治上改变中国在世界各国中的形象,跻身于文明国家的行列,也希望借此与专制势力相抗衡,参与政治,分享政治权力。强国富民、制约专制的双重目的,降低了议会自身建设的要求。从南京临时参议院,到第一届国会于1924年被解散,议会内部在运作方式上始终未能形成健康的秩序。而议会内部政党政治的非理因素,却得到恶性发展。

    议会内部政党政治的非理性化发展,首先表现为议会内部党派利益高于国家利益,高于民族利益。不同党籍的议员,在议会内的活动,过于突出其一党私利,不惜违反基本的政治道德,违反议会政治应遵循的基本规范,甚至不惜牺牲国家利益和民族利益。国会第一期常会时期,进步党籍议员为了削弱国民党籍议员在议会中势力,达到由本党议员控制的目的,支持、纵容袁世凯取消国民党籍议员资格,为袁世凯解散第一期常会提供了条件。在对德宣战问题上,国民党籍议员为了防止军人政府通过战争加强其自身势力,防止政府通过参战在关税、庚子赔款、政治借款等方面获利,坚决反对参战。以此为导火线,国会第二期常会被解散。政党为了其自身利益,或者为了它所代表的阶级、阶层、群体的利益而在议会活动中提出政见,并通过合法程序,使其以国家政策的方式得以实施,这是政党政治、议会政治的基本内容之一。但是,议会的党团活动必须遵循基本的政治道德,恪守严格的政治规范;而且一党私利不能与国家利益、民族利益相冲突,尤其不能以损害民族利益的方式坚持一党之见。否则它在给国家利益、民族利益造成损害的同时,也使政党和议会政治走向歧途。

    民国初期议会内部政党政治的非理性发展还表现为党派之见的极端化对立。在民国初期议会内部,党派林立,各党派之间在观念、政策等方面经常地处于极端化对立状态。不同的政党基于自身的政治利益而持有不同的政治见解,并因而与其他政党表明其特定的政治立场,尤其是与相对应派别中的主要政党在见解、观念上持有意识的对立立场,这是体现不同政见、使政党政治正常运作的必要条件。但议会内部的政党在观念和政见上同时应具有一定的包容性,无论是党争还是议政,都应遵循基本的政治道德。这种政治道德,既包括党争服从民意,服从多数,也包括以合法的方式和理性的态度对待党争过程,对待党争结果。而民国初期议会内部,党派与党派之间,常常处于极端化对立之中,甚至形成完全敌对的立场。以致于常常借助议会外的力量,以非议政手段,以期达到议政目的。包括借助政府的行政力量,借助新闻媒体的力量,更有极端者,主张以暗杀手段打击对立政党的重要人物。国会第一届常会被袁世凯解散,进步党籍议员在其中起到不光彩的作用。民国初期政党政治的畸形变化。直接影响议会政治的健康发展,也在很大程度上削弱了议会坚持民主政治、制约专制权力的力量。袁世凯正是利用议会政治自身存在的弊病,在全国范围内造成不利于议会的舆论,使国会第一届常会在悲壮的政治气氛中被解散,也为民国议会政治的发展开了一个极为恶劣的先例。

    第二,议会在确立自己社会基础的政策方面,也存在重大失误。议会作为民意机构,其力量后盾为广大民众。议会若受到非法侵害,自应受到社会的关注,应在民众中产生反应。然而,民国初期议会三起三落,几次受到行政权力以及军事力量的非法干预,甚至被解散、废除,在当时社会产生的反应却微乎其微。虽有部分新闻媒体加以报导,但并没有造成具有重大影响力的声势,也没有得到自己的利益团体的支持。议会活动不规范,议会党团热衷于党争而疏于议会自身的职责,以及部分议员行为不检点等等,固然使议会的社会形象受到损害,但在议会自身的存在已受到行政权力甚至军事力量的干预而被解散、被废除时,作为议会后盾的民众居然无动于衷,其重要原因是民国初期的议会,没有形成广泛的社会基础,也没有根基扎实的利益团体的支持。或者说,其阶级意向不明,缺少鲜明的阶级基础。

    临时参议院、国会的构成以及国会议员选举标准可以具体说明这一问题。从临时参议院的人员构成来看,多数为资产阶级、小资产阶级知识分子,也有一些来自清朝末年的旧官僚、旧士子。在他们当中,部分人尚没有看到资产阶级自身的利益要求和工商业者的力量,部分人则受传统的抑商、鄙商意识的影响。1912年8月10日,临时参议院公布、实施《参议院议员选举法》和《众议院议员选举法》。议员选举标准体现了新国会组成的阶级意向。选举法规定,拥有一定数量的财产,即可享有选举权。选举法从两个方面确定了财产的计量标准:第一,年纳“直接税”二元以上者;第二,有价值五百元以上之不动产者。这一规定。剥夺了大批无财产的贫穷者的选举权。与此同时,也将拥有大量财产的工商业者划入无选举权范围。以“直接税”作为选举条件的财产标准,这一规定仿自日本选举法。根据《参议院咨大总统请将众议院选举法第四条各款转饬遵照文》的解释,“直接税”指所得税、营业税、地丁、漕粮等;“不动产”则指土地、房屋等。而当时政府尚未开征所得税和营业税,工商业者从事活动时,所纳多为关税、厘金,属于“间接税”。因此,绝大多数工商业者不属于“年纳直接税二元以上者”。就财产拥有而言,工商业者所有多为动产,因而又难以符合“有价值五百元以上之不动产者”。这样,实际上也完全剥夺了那些未受过教育的工商业者的选举权。这一选举法公布后,引起工商业界反对。他们提出:“商工对于国家负担已多,而何以享权利则最少?且以学识程度论,商工果不如农人耶?至有不动产五百元以上即得选举权,而商人有动产数万、数十万,反不得与五百元者享同等之权利,尤为不公。”经过一番筹划,11月上旬,工商业界召开全国临时工商大会,要求修改选举法,否则“今后无论国家、地方各捐税,一概不纳。”但临时参议院仍然拒绝了工商界修改选举法的要求。

    1912年12月初,国会选举正式开始。登记选民共四千万以上,占全国人口9.98%。1913年3月,选举结束。在选出的国会参、众两院议员中,国民党籍议员均占45%左右,成为国会第一大党。在新当选的800多名国会议员中,成分较为复杂。其中主要包括政治活动家,自由职业者,原清朝官吏等。从其出身看,多数具有一定程度的受教育背景,包括相当一批曾出国留学、接受西方近代高等教育的知识分子。而真正从事资本主义工商业经营的人只占极少数。因此,这一届国会实际上是政治家、知识分子共同组成的国会。

    近代西方国家,议会政治作为封建政治的对立物,是资产阶级反对封建专制政治的成果,也是防止封建复辟的有力武器。它以资产阶级的经济力量和经济手段为后盾,代表着新兴资产阶级的阶级利益和要求。民国初年,民族资产阶级的发展刚刚起步,民族资产阶级也仅仅是初具规模。但即使是如此不甚发达的资产阶级力量,也未受议会政治的充分利用。不仅如此,当资产阶级的部分代表要求参与政治、加入议会时,他们反而受到议会的歧视。受中国传统因素的影响,以政治家、知识分子为主的国会,自觉地把自己与直接代表资产阶级利益的工商业对立起来。以致于出现作为民族资产阶级的工商业者以自己所掌握的经济手段与本应代表自己利益的国会展开斗争这一奇特现象。国会的先天不足决定了它在与掌握军政大权的封建军阀的对立中失败结局的必然性。