12-19世纪英国治安法官的起源与流变

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目次

一、治安法官的起源

二、治安法官的发展

三、治安法官的衰落

四、早期治安法官的影响与意义

治安法官是英国一项古老而有特色的制度。一般印象中，治安法官只是由业余人士通过简易程序审理轻微刑事案件的基层法官，但事实上，治安法官在英国司法有着重要的作用和价值，一方面，大量的非职业性的治安法官，承担着英国绝大多数刑事案件的司法审判。另一方面，治安法官是社会公众参与司法的重要形式，是司法民主的重要体现。而且，历史上的治安法官与现代治安法官在功能、地位与影响上有着诸多的不同。本文即是对治安法官早期历史的考察，目的在于通过治安法官的早期历史，揭示历史上另面的治安法官，从而为现代治安法官的认识和研究奠定基础。

一、 治安法官的起源

治安法官起源于治安维持官。12世纪末至14世纪初，中央为抑制社会动荡、维护社会秩序，在原有治安体制基础上，任命地方骑士协同郡守维持治安。这是治安维持官的萌芽，也是治安法官的最初形态。但这一做法是间断出现的，带有间歇性与实验性。但治安维持官的权力从以治安、军事为主逐渐兼具司法权，并于爱德华三世时期完成向治安法官的转变。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                           

1. 治安法官起源概述

治安维持官萌芽于理查一世时期。1189年理查继承王位，史称“理查一世”。然而，从理查即位起英格兰便少有安宁。理查一世即位之前便因王位之争联合法王腓力二世与其父亨利二世、其弟约翰王子作战。查理一世即位后，热心于十字军东征，约翰趁机发动叛乱，后虽失败，但英格兰国内一度混乱。查理一世返回英格兰后又与法国开战。此外，理查一世时期，为筹集军费与其本人被囚的赎金而实行重税制度，激起民变。此种背景之下，亟需在亨利二世时期建立的集权体制基础上进一步采取措施，平息叛乱，抑制社会动荡。当时的首席政法官休伯特·沃尔特（Hubert Walter）为应对时局采取多项措施，使英格兰渡过难关。其中，休伯特·沃尔特于1195年发布关于维护王国秩序的法令，重申古老的誓言，要求所有男子遵守“国王的和平”，协助抓捕违反法令、破坏秩序的罪犯。为此，特别在每个百户区委派4名骑士协助郡守（Sheriff）维持秩序，年满15岁的男子要在骑士面前宣誓不行抢劫、盗窃、教唆犯罪等行为，发生“呼喊抓捕”（Hue and Cry）时要参与到抓捕行列，将抓捕到的罪犯交给骑士。骑士再将罪犯移交给郡守。[1]这是在危机时期，于原有体制之外创造一种新的方式来维护社会的稳定，尤其尝试启用地方骑士，是治安维持官的起源。

休伯特·沃尔特新的尝试没有在此后立即形成一种制度，而是从偶然的设置向制度化缓慢发展。约翰王至爱德华二世时期，在特殊情形下，国王委任一定人士担负特殊使命，如处理地方上紧急的军事、治安等事宜。这样的人有的从中央委派，有的从地方上委任，被称为“Custodes Pacis”[2]即治安维持官。至13世纪中期，“Custodes Pacis”的使用呈现经常化,且以地方人士为主。因此，约翰王至爱德华二世时期是治安维持官的制度化发展时期，有三个主要发展特征，一是治安维持官由偶然任命逐渐成为一种固定设置；二是治安维持官的权力与职责从治安、军事扩展到司法领域；三是治安维持官头衔常常授予地方的乡绅、骑士。这三方面特征是理解治安维持官与治安法官之间关系的关键。爱德华二世统治末期，治安维持官已经成为爱德华二世政府的一部分。[3]

爱德华三世时期治安维持官完成向治安法官的演变。治安维持官（Conservators of the Peace）与治安法官（Justices of the Peace），两者除了在词语表达上的区别之外，重心在于治安维持官具有了司法职能，且成为一项固定的制度。

1327年《威斯敏斯特法》中，“为了更好地维护和平，国王将在各郡委派善良守法之人担当此任”[4]。1330年权力继续扩大，治安维持官控告或带走之人郡长不能保释。1332年，在杰弗里·斯克罗普（Geoffrey Scrope）建议下，各郡委派郡中杰出者为治安维持官，治安维持官有权审理、裁决那些被抓捕的犯有重罪者和被指控犯有重罪者。[5] 1344年爱德华三世颁布了一项法令：国王委任各郡最有声望的人为治安维持官，他们当中应该含有贤明并熟知法律者，依照国王的授权去审理和裁决郡中发生的重罪和非法侵入罪，根据法律和犯罪情节等做出合理的裁断。[6]

1348年黑死病席卷英格兰，带来了混乱与废墟。国王和议会忙于应对，颁布法令抑止社会动荡，如1349年委任劳工法官执行劳工法。1349-1351年有时委任治安维持官执行劳动法。1351-1352年尝试将劳工委任令与治安委任令向结合。1352-1359年间再次分开，最后于1359年将劳动委任令并入治安委任令。[7]

1361《治安法官法》具有标志性的意义，治安维持官（Keepers of the Peace 或Conservators of the Peace）被治安法官（Justices of the Peace）取代。具体规定是：英格兰的每个郡都将委派一名贵族、郡中三或四名最有声望者及一些熟知法律者保护和平。他们有权阻止罪犯、聚众闹事者和所有其他诉讼教唆者的行为；有权追捕、逮捕、惩治罪犯；……也有权以受理国王诉讼的形式根据法律和习惯审理并裁决郡中所有类型的重罪和非法侵入案件，有关他们的刑事听审令状应根据法令签发，法官们组成法庭行使权力。[8]1362年要求治安法官一年开庭四次，1363年治安法官所在法庭称为季审法庭（Quarter Sessions）。1368年治安法官开始执行劳工法。     

1361年《治安法官法》的意义不仅仅在称谓上从“keeper”向“justices”转变，更为重要的是治安法官的司法权确立下来，并成为其权力、职能扩展的起点。治安法官不仅作为刑事法院的法官与秩序的保护者，也是英格兰多数乡村的集权者。[9]

通过以上的描述可以看出，英国治安法官从起源到正式创立经历了一个多世纪的时间，过程颇为复杂。创设治安法官的目的在于，选择更为有效的方式维护地方秩序，在王权与地方秩序的变动中通过不断的实验与实践，最终确定国王主要委任地方具有影响力的人士，尤其是具有一定独立精神的骑士、乡绅上来治理地方，完成治安维持官向治安法官的演变，治安法官的权力从最初的治安、军事扩大到司法，并通过执行劳工法具有一定的行政管理权，成为治安法官权力的基础。治安法官的产生蕴涵着这一时期英国政治、经济等各种因素相互交织，引发地方治理方式的改变。

2. 治安法官产生的基础分析

为了有效地维护王国的秩序，治安法官以协助郡守，维护地方治安的角色出场。经过长期的试验，又被赋予司法职能，成为行政与司法的混合体。这一切看来，不具有制度设计的系统性与逻辑的严谨性。但是，治安法官的产生符合英国历史演进的特点，体现自发性与经验的价值，含有必然性。

如果从英国早期中央集权与普通法的发展来看，至亨利二世时，王室法院的发展取得对古老地方法庭、公共法庭、封建或特权法庭的初步胜利，后者仅残留有限的地方治安、轻微刑事司法权。但13、14世纪英国社会的不断变动下潜藏新的危机，大巡回审判与郡守是当时控制地方的主要手段，12世纪以后，两者作为工具的有效性减弱。大巡回审判的控制能力因巡回间隔时间长而大打折扣，敛财的本性招致地方民众的不满。郡守失职，无法应对地方动荡的局面，更不能有效完成向国王缴税的重任；其权力膨胀又构成对王权的威胁。因此，国王需要更忠诚，更有效的力量，改革治安体制，将刑事司法权进一步集中。

12世纪以后，乡绅开始形成和发展且伴随着政治权力的要求。约翰王的统治时期他们是需要依靠的政治力量，到亨利三世，他们变得巩固、庞大，独立，未经和他们商议国王不能征税。[10]在地方，担任治安维持官，进行群体性司法是乡绅垄断地方权力的重要手段。[11]由乡绅治理地方，基本上在四方面满足统治者的需要，弥补郡守与大陪审团的缺陷。乡绅富足，一定程度上会避免郡守般的贪污腐化；从维护自身利益出发，也会维持地方秩序的稳定；熟悉地方情况，更容易完成国王的命令，尤其在征税上；乡绅身份上独立，与贵族相比，对国王更忠诚。

    治安法官产生的基础可以归结为王权基础、现实需要以及乡绅阶层的支持三个方面。乡绅对地方控制的欲望，国王选择、依靠乡绅维护地方秩序，两者结合起来产生英国独特的治安法官制度。治安法官的产生具有重要意义。第一，直接影响到地方治安与刑事司法制度的变化。第二，预示了王室司法在与地方性法院管辖权竞争中，将取得最终的胜利。第三，标志着以治安法官为主体的新的地方体制的开始。

二、治安法官的发展

爱德华三世时期完成治安维持官向治安法官的演变，确立起治安法官的基本制度框架，如以治安委任令的形式在地方任命治安法官，组成治安委员会；治安法官具有维护治安，审理、裁决重罪、非法侵入罪等权力；治安法官每年开庭四次审理案件等。14世纪至18世纪，治安法官制度愈加完备，权力愈加广泛，成为地方上实际的主宰。

理查二世时期对各郡任命的治安法官数量做出明确规定，如1388年规定各郡委派6名治安法官，1390年增加到8名。但是随着治安法官职责的不断扩充及各郡情形的不同，实际上，这样固定人数的做法是行不通的。因此，以后对各郡治安法官的数量没有硬性的规定。治安法官是义务性官员，没有报酬，这是国王考虑启用乡绅的原因之一，即可以省去大量的费用，减轻王室负担。1388年规定，治安法官在季审法庭开庭期间，每天只有4先令的补贴。

兰开斯特王朝与约克王朝，治安法官的地位、组织、权力等逐渐固定，为都铎王朝时期的全方位扩展奠定基础。亨利五世时期，于1414年重申治安法官要由郡中最有声望、分量的人担任。治安法官的任职资格也在这一时期确定。亨利六世时期于1439年规定，担任治安法官者须拥有每年20英镑的土地收入，并对未达到财产限制的治安法官加以处罚，20磅的财产限制一直持续到18世纪，才随着社会经济的发展有所增加。15世纪，治安法官最显著的变化是，1461年国王命令各地治安法官监督郡守。约克王朝时期，有9个议会法令授予治安法官新权力，如：监督产品质量，惩罚造假行为等。理查三世时期，治安法官取得了一项重要权力，即治安法官有权对郡守逮捕的重罪嫌疑人进行假释。[12]

都铎王朝治安法官得到充分的发展，是治安法官 “全面发展”时期。治安法官愈加为统治者所重视，在前朝基础上，尤其在地方社会的管理方面不断地被委以新的权力。都铎王朝的统治也因治安法官在地方的司法、行政管理等活动得到加强。亨利七世时授权治安法官多种权力，如维持社会治安，惩治经济犯罪，加强地方管理等。[13]伊丽莎白一世一世时期是整个治安法官史上的重要时期，治安法官几乎全面负责地方事务，在郡中的地位日渐巩固。其中一个重要的表现是治安法官对济贫事务的管理。兰巴德列出至伊丽莎白一世统治末期与治安法官相关的法令多达309个，从13世纪到1485年间仅有133项，1485-1547年有60个，爱德华六世与玛丽一世时期有39个，伊丽莎白一世时期有79个。[14]治安法官已经成为中央控制地方最为重要的手段。治安委员会是都铎王朝时期所有地方治理机构中最正规、最重要的。[15]。

同时，都铎王朝的统治者为更好地控制治安法官，保证治安法官履行职责的有效性，加强对治安法官的监督。在中央，主要通过枢密院、星座法院、王座法院、巡回法院来实现。在地方则通过设立郡督（Lord Lieutenant）对治安法官进行直接监督和控制。在减少治安法官执法任意性上，有三方面的举措：一是任命国王的亲信或专业法律人士为法定治安法官（Quorum），没有法定治安法官在场，其他治安法官不能行使一些重要的权力。二是在治安法官中任命案卷保管官（Custos Rotulorum），案卷保管官是首席治安法官，主持季审法庭，对其他治安法官进行某种程度的监督。三是在治安委员会中任命治安书记官（Clerk of the Peace），治安书记官一般由律师担任，可在法律上向治安法官提供咨询与建议。[16]

托马斯·史密斯评价这一时期的治安法官制度时说“没有国家能够设计出比英国治安法官更明智、美妙、温和的制度，使用这种更为人道的方式来统治人民”。以现代的眼光来看，这样富于激情的描述有些过头，但勿庸置疑，治安法官是独特的，在16世纪，它比任何其他以往的或现存的制度更为合理。[17]

17世纪初，大法官柯克（1552-1634）曾说：“如果恰当地运行，治安法官在整个基督教世界都是独一无二的。”[18]虽然有人认为柯克的评价过于夸张甚至认为与现实不符，但从一定程度上反映出，17世纪初的治安法官在都铎王朝基础上继续发展。但是，英国治安法官在17世纪革命、战争、复辟中也经历了暂时的衰退，之后重新控制地方。

“光荣革命”至19世纪初，尤其是18世纪，治安法官成为英国地方名副其实的“统治者”。治安法官的权力涵盖治安、行政、司法多方面。如经过长期的发展，治安法官的行政管理权涵盖监管产品质量、规格；控制物价、工资水平，调整劳资关系；负责地方税收；颁发许可；维护公路与桥梁；惩治流民，实施济贫法；管理监狱等。治安法官通过季审法庭管辖除叛国罪、谋杀罪和一些与宗教相关的犯罪以外的其他所有犯罪。而且，治安法官的简易司法权有了很大的发展，这无疑在拓展治安法官权限的同时，加强其对地方控制的渗透。此外，治安法官的独立性增强，中央对其监督减弱。如1641年废除星座法院，1688年“光荣革命”后枢密院衰落，只剩下普通法院的监督还在，但巡回法院本身与治安法官是种监督与合作的关系，到18世纪巡回法官的监督也减弱了。治安法官参加巡回法院更多地是种荣誉。即使治安法官的行为非法，针对他们的裁决或命令向上级法院的上诉很少。[19]地方公共法庭较早就因巡回法院与季审法庭的剥夺而残存有限管辖权。虽说庄园法庭一度侵蚀百户区法庭，至17世纪后期仍然存在，到18世纪则迅速衰落。[20]地方上与治安法官进行司法尤其是刑事司法竞争的力量基本消失。

种种迹象表明，18世纪，治安法官达到其权力的顶峰。以至于“整个世纪他们都在体现着令人嫉妒的独特地位[21]。梅特兰曾写道：“如果不把治安法官放在最显著的位置，那么18世纪的历史画面将是荒诞的。”[22]

三、治安法官的衰落

14-18世纪，英国治安法官经过长期的发展，成为地方上无可争议的“统治者”，对英国地方尤其是乡土社会影响深刻。但是从18世纪中后期起，在工业革命给英国社会带来巨大改变的同时，争取民主、自由、平等的改革运动兴起。19世纪英国进入改革时代。在这种历史背景之下，延续几百年的英国治安法官遭受到前所未有的批评与抨击，并在19世纪英国的改革大潮中逐渐走向衰落与转型。

英国治安法官衰落的根本原因在于，治安法官代表贵族地主“家长式”的统治方式，缺乏广泛的代表性，是典型的旧制度，存在诸多弊端。如治安法官行使权力时表现出专断性与任意性；治安法官利用治安权力对激进改革派与工人运动的镇压；治安法官对地方的管理松弛、落后，无法适应地方的变化与需求等，这些弊端一方面遭到改革者的批评，客观上也无法适应工业革命以来英国社会发生的巨大变革与政治民主化发展的要求，成为改革者批评的对象与改革的目标之一。

在治安法官改革的问题上有两种选择，即保留治安法官制度，通过改革革除其弊端与废除治安法官制度。领薪治安法官的出现似乎预示着对治安法官制度的根本改革，但领薪治安法官没有决定治安法官制度的最终命运。托利党、辉格党乃至激进派达成共识，认为以领薪治安法官完全取代原有的治安法官，会导致腐败与专制的发生，而且费用庞大。因此，19世纪领薪治安法官发展缓慢，至20世纪中期才形成全国统一的领薪治安法官与业余治安法官的平行共存。这样一来，19世纪对治安法官的改革只能在保留治安法官的基础上进行。

具体说来，通过19世纪英国地方政府改革，逐渐建立新的地方机构与地方体制，剥夺治安法官的行政权；通过警察制度改革剥夺治安法官的治安权；通过司法改革规范治安法官的司法权与司法程序。其中，1888年《地方政府法》奠定了英格兰和威尔士现代地方政府制度的基础，对治安法官的影响最大。1888年3月24日，《治安法官杂志》（the Justice of the Peace Journal）发表了关于1888年《地方政府法》的评论文章，说到：“他将使郡治安法官的主导地位消失，是令人遗憾的。”但是文章接着说：“这种改变是必然的，也是可以接受的。”这包含了治安法官复杂的情感，一些人认为治安法官机构即将消失，而其他人认为治安法官的纯粹的司法职能将继续存在，他们可以平静地面对未来。自治市的治安法官对此没有兴趣，因为这种改变对他们没有影响。[23]

无论如何，经过19世纪长期的衰落过程，加上1888年《地方政府法》对地方的较为全面的改革，郡治安法官家长式的统治被新的、经选举产生的郡会议所取代，失去绝大多数行政管理权，从而逐渐丧失原有对于地方的重要地位。

梅特兰说：“前景是阴暗的。如果治安法官被剥夺了政府的职能，他们将继续成为法官吗？这是一个重大的问题，要由英国的历史来回答。”[24] 19世纪的治安法官的历史似乎已经给出答案。一方面，治安法官丧失地方的行政管理权是不可避免的。另一方面，19世纪治安法官司法权的变化也似乎揭示了其衰落后的去向。19世纪即决法庭的地位与治安法官的简易司法程序得以确立，且治安法官的司法权扩大到青少年犯罪领域与民事司法领域。治安法官在衰落的同时，通过司法权的发展向现代转型。

四、早期治安法官的影响与意义

英国治安法官经过长期历史发展，至18世纪治安法官成为英国地方特别是乡村地区实际上的“统治者”，对地方社会的各方面都有深刻的影响。如治安法官的产生与发展，是对盎格鲁-撒克逊时期以及诺曼征服以来英国地方治安体制的重要改变，是英国治安体制发展的重要阶段。治安法官广泛的刑事司法权是英国普通法与王室司法向地方渗透的重要途径，加强司法管辖权的统一，季审法庭长期以来是英国重要的地方刑事法院，并延续至20世纪中后期。治安法官逐渐取得对地方社会的综合管理权，保持地方公共事务的正常运转，也是贯彻与执行中央有关经济、社会立法的重要渠道。

治安法官的影响不止停留在这些一般的层面上，深入挖掘可以发现其更为重要的价值。

盎格鲁-撒克逊时期是英国地方自治传统的源头。诺曼政府之前已经形成郡、百户区、村三级行政体制。国王对地方的控制是有限的，主要通过在地方设置代理人的方式进行治理。有学者将中世纪前期英国的地方自治形态描述为郡政府的“官民合治”与特权领主的“民官自治”，[25]诺曼征服之后，加强郡守对地方的治理。治安法官兴起之后，逐步过渡到治安法官治理时代。 1461年有关授权治安法官监督郡守的法令，标志治安法官的地位上升，取代郡守，成为地方新的代理人。都铎王朝时期在郡中设置郡督，监督治安法官。郡守、治安法官、郡督都与地方有着千丝万缕的关系，形成地方利益。况且，治安法官的治理是群体性治理，治安委员会的规模由几人扩大到几十人甚至更多，相当于地方议会的性质，因此这种乡绅群体性治理地方的方式更具代表性。同时会关注更多的地方利益。治安法官按照治安委任令及一些议会立法行事，受枢密院与星座法院的监督，但是枢密院与星座法院的影响逐渐减弱，更多地留给治安法官独立治理。尤其在伊丽莎白一世一世统治时期，“大多数人与中央没有直接的联系，女王更多地将地方交给地方官员，尤其是由治安法官来掌控。”[26]治安法官在执行王命的同时，根据本地实际情况进行变通。在国内形势发生重大变化时，积极维护地方利益。从而体现出相当程度上的独立性。

因此，治安法官对地方的治理是英国地方制度发展的重要特征，体现英国地方自治的传统与沿革。盎格鲁-撒克逊时期以来的英国地方自治传统是治安法官保持一定独立性的基础，治安法官时代的到来又使地方自治传统得以延续，对英国长期以来未实行官僚制度产生重要影响。

（作者单位：中国人民公安大学）