比较法视野中的民事诉讼救助
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中华法律文化网
2008/6/21 10:46:46
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【摘要】 | |
| 【关键词】民事诉讼救助；惩罚 ；保障 | |
| 一 随着近代社会向现代社会的嬗变，作为社会控制的主要手段，法律在实现着以权利为本位到以社会为本位的转换。“防止权利滥用”和“保护弱势群体”并重成为法律以社会为本位的两大显著特征。此外，公法和私法的分野，使它们以殊途同归的方式分别从宏观层面和微观层面实现着对权利保障的追求。作为带有浓厚私法色彩的公法，民事诉讼法应然的成为体现程序公正的重要性和实效性的良好载体。与之相对应，民事诉讼费用制度兼具惩罚和保障二重功能。其中，以败诉方负担和非正当费用自行负担为民事诉讼费用基本负担原则体现了其惩罚功能；民事诉讼救助制度的构建与完善则主要体现了其保障功能，但它不是对诉讼平等原则的背离，也不必然排斥民事诉讼费用制度的惩罚功能，即该制度必须在满足程序公正最起码、最基本要求的前提下，来实现对弱势群体的民事诉讼法保护。所谓民事诉讼救助制度，是指国家以法律化、制度化的形式准许因经济困难而无力交纳诉讼费用的一部或全部的民事诉讼当事人缓交、减交或免交，为其合法权益的实现提供保障的司法救济制度。它通常是是衡量一国民事诉讼制度是否健全的重要尺度，也是反映一国诉讼人权保障的晴雨表。 作为大陆法系的法治发达代表国家，法国、德国、日本在各自的民事诉讼立法中都对民事诉讼救助制度作出了相应的规定。本文拟从比较法的角度对我国现行民事诉讼救助制度的显著特点予以简要的说明，并对其存在的问题予以剖析，最后从立法和制度设计方面对我国民事诉讼救助制度的改进提出些许建议。 二 与法国、德国和日本三国相比较，我国现行民事诉讼救助制度的显著特点是实现方式具有多样性和时段性，可以给相关程序参与主体更多的选择，体现了制度设计的周全性和灵活性。根据现有的法律，我国人民法院可以准许符合条件的民事诉讼救助申请者缓交、减交或免交诉讼费用。其中，人民法院对当事人的诉讼救助的请求，经审查符合法定情形的，立案时应准许当事人缓交诉讼费用。对方当事人胜诉的，可视申请诉讼救助的当事人的经济状况决定其减交、免交诉讼费用。决定减交诉讼费用的，减交比例不得低于30%，申请诉讼救助的当事人为孤寡老人、孤儿、农村“五保户”和无其他收入的正在享受城市居民最低生活保障、农村特困户救济或者领取失业保险金的人时，应免交诉讼费用。换言之，在我国，缓交可在立案阶段出现，减交和免交只能在诉讼结束阶段出现，缓交是减交和免交的必要前置方式，免交包括酌定免交和法定免交两种。在法国，受理民事诉讼救助申请的司法援助办事处认为申请符合条件，可以作出“给予部分诉讼救助”的决定和“给予全额诉讼救助”的决定。 [1]（P1409）在德国，如果民事诉讼救助申请符合法律规定的条件，受诉法院或负责强制执行的法院可以做出准许决定。申请人的收入在标准线以下的全部给予诉讼救助。全部给予诉讼救助时，可以免除裁判费用和执达员费用，被指定的律师不能向当事人提出报酬请求，同时可以免除对诉讼费用提供担保的义务，但诉讼费用的免除不影响偿付对方当事人所生费用的义务。如果申请人的收入在标准线以上而又未超过一定限度的，给予部分诉讼救助，即允许分期交纳诉讼费用。法院确定分期交纳诉讼费用时，应确定每月应付的份额，以及从财产中可以抽出的部分款项。 [2](P30)在日本，民事诉讼救助制度没有关于减少或免除审判费用的规定，暂缓预交的费用在诉讼终结时仍必须由当事人承担。不过在诉讼终结时，应当承担诉讼费用的当事人实在没有资力，法院最终会免除该项审判费用。不难发现，在民事诉讼救助的实现方式方面，我国有“缓交”、“减交”和“免交”三种方式，而法国只有“减交”和“免交”两种方式，德国只有“缓交”和“法定免交”两种方式，日本只有“缓交”一种方式。我国对民事诉讼救助实现方式的周全设计，可为不同情况的申请者提供不同的选择，人民法院也可以根据不同的情况作出不同的决定，进而为保护弱势群体和防止权利滥用双重目的的同时实现提供更为严密的逻辑支撑和制度设计，是“具体情况具体对待”的立法思想的生动体现，改进民事诉讼救助制度时值得保留和加以继承。但是，与法国、德国和日本三国相比较，我国现行民事诉讼救助制度至少在如下五个方面存在需要克服的问题，不容回避。 1、法律渊源方面：条文较少，过分依赖司法解释。 在我国，《民事诉讼法》、1989的《人民法院诉讼收费办法》、1999年的《<人民法院收费办法>补充规定》和2005年的《最高人民法院关于对经济困难的当事人提供司法救助的规定》构成了现行民事诉讼救助制度的主要法律渊源。其中，《民事诉讼法》只是在第107条的第2款、《人民法院诉讼收费办法》只是在第27条、《<人民法院收费办法>补充规定》只是在第4条涉及到民事诉讼救助制度。而德国的民事诉讼法典和《诉讼费用法》（1975年12月15日文本，最后修正1998年12月19日）、《关于证人和鉴定人的损失补偿的法律》（1969年10月1日文本，最后修正1997年12月17日）等对民事诉讼救助制度作出了详细规定。其中，德国的民事诉讼法典中共有12个相关法条（第114条到第124条、第127条）。日本的民事诉讼法典中共有5个条文（第82条到第86条）对民事诉讼救助制度予以规定。虽然法国的民事诉讼法典没有直接规定民事诉讼救助制度，但其有大量的单行立法予以补充规定。通过比较可以发现，我国现行诉讼救助制度在法律渊源方面具有如下不足：（1）法律条文数目太少；（2）位阶低。与法、德、日三国主要以法律（包括法典和单行立法）为法律渊源不同，我国主要依赖位阶较低的司法解释。 2、申请主体方面：违背一体平等保护原则，对法人、其他组织实行诉讼歧视。 在法国，可申请民事诉讼救助的人员包括：（1）具有法国国籍的自然人；（2）欧共体成员国的国民；（3）在法国有符合规定的经常住所的具有外国国籍的自然人；（4）虽不具备在法国有符合规定的经常住所的条件，但如果从所涉及的争议标的或诉讼可预交的费用来考虑，他们的具体状况有特别利益的外国人；（5）特殊情况，对在法国设立总机构并且经费不足的非营利法人。 [3](P1401-1402)在德国，可申请民事诉讼救助的人员包括：（1）公民个人；（2）有如下情况的职务上的当事人、法人、有当事人能力的社团：一个因职务而充任当事人的人，如果诉讼费用不能从他管理的财产中取得，也不能从对诉讼标的有经济上利益关系的人处取得时；一个本国的法人或有当事人能力的社团，如果诉讼费用不能从它自己，也不能从对诉讼标的有经济利益关系的人出取得，并且不伸张权利或防卫权利就有背于公共利益时。 [4](P29)在日本，可申请民事诉讼救助的人员包括：（1）自然人；（2）如果有发不起工资等情形的作为民事诉讼当事人的法人、企业等团体组织。 [5](P499)从整体上看，自然人和符合一定条件的团体组织都可以申请民事诉讼救助，是法、德、日三国的普遍作法，符合市场经济对自然人和团体组织一体平等保护的法治要求。而在我国，《人民法院诉讼收费办法》对民事诉讼法典的相关规定作出了限缩解释，将民事诉讼救助的申请主体只限定为自然人。令人非常不解的是，如此的限定竟然得到了学界的长期普遍认同。直到1999年《<人民法院收费办法>补充规定》和2005年的《最高人民法院关于对经济困难的当事人提供司法救助的规定》的出台，民事诉讼救助的申请主体才扩展到作为当事人的社会公共福利事业单位，如社会福利机构、敬老院、优抚医院、精神病院、SOS儿童村、社会救助站、特殊教育机构等。《人民法院诉讼收费办法》的缩小限定间接剥夺了作为民事主体的重要组成部分的法人和其他组织申请民事司法救助的权利能力，《<人民法院收费办法>补充规定》和《最高人民法院关于对经济困难的当事人提供司法救助的规定》的扩大规定在一定程度上回应了民事主体一体平等保护原则的要求，但仍将机关法人、企业法人等非事业单位法人和其他组织排斥在民事诉讼救助的申请主体范围之外，对一体保护原则的贯彻尚留有很大余地，使民事诉讼救助制度仍然具有诉讼歧视的深深烙印。 3、申请要件方面：经济要件过于抽象，案件要件缺失，片面强调弱势群体的保护。 关于申请民事司法救助的经济要件，在法国，原则上要求申请者必须证明其“收入不足”，为了取得全额救助，月收入应当低于一定的限额。 [6](P1405)在德国，原则上要求申请者按照其个人情况和经济情况不能负担其进行诉讼的费用，或仅能负担一部分，或仅能分期支付的。 [7](P27)在日本，要求申请者没有财力支付准备及进行诉讼所必要费用或者因支付该费用而造成生活上显著困难。 [8](P55)在我国，要求申请者交纳诉讼费用“确有困难”。虽然法、德、日和我国对申请民事司法救助的经济要件都采取“概括式”的抽象规定，但相形之下我国的“确有困难”标准更为抽象，法官的自由裁量权由此获得了更为宽阔的存在空间，在人民法院存在明显利益诉求时，裁判主体很可能滥用该权力作出驳回申请的决定。也就是说，过于抽象的经济要件并不利于弱势群体接近司法。与德国相比，我国的如此规定的劣势更为明显，因为德国民事诉讼法典的第115条又以较长的篇幅规定了如何判断申请者是否符合申请民事诉讼救助的经济要件。 为防止申请者滥用权利和规避民事诉讼费用的惩罚功能的规制，申请民事诉讼救助除符合经济要件外，还要符合案件要件。如法国要求提出民事诉讼救助申请的原告所提出的诉讼请求看来并非显然得不到受理，或者其诉讼请求看来并非明显无依据。 [9](P1406)日本要求民事诉讼救助的申请人“并非无胜诉希望”。 [10](P55)德国要求民事诉讼救助的申请人对要进行的伸张权利或防卫权利是有希望得到结果的，并且不是草率的， [11](P27)即对其案件有胜诉的可能和希望。但是我国对民事诉讼救助的申请人却没有案件要件方面的要求。显而易见，我国、法国、日本和德国在案件要件方面的要求是逐渐严格的，具有递进性。在理论上，案件要件在我国的缺失使得民事诉讼救助的申请获得准许的可能性大大增加，使得弱势群体诉诸民事诉讼解决纠纷的成功几率大大增加。然而，我国如此的规定不是通过十分严格的审查而减轻申请者的诉讼负担，变相的加重了相对方的诉讼负担，是对诉讼平等原则的不当背离。而保护弱势群体对诉讼平等原则的背离可以容忍的前提是这种背离是正当的，是符合程序公正的最起码要求的。 4、审查裁判方面，忽视程序主体的参与和意见表达，缺乏不符处理结果的救济机制。 司法的多方参与性原理要求法院应当保证受裁判结论影响的程序主体得到有效的诉讼通知和完整的意见表达，能够对裁判结论的形成施加积极的影响。该原理在民事诉讼救助制度上表现为是否准许申请的裁判结论作出前必须听取相关人员的意见，做到职权调查和程序主体参与兼顾。譬如在法国，司法援助办事处在审查申请时，可以收集、了解有关申请人经济状况的所有情况。国家机关与公共机构的各部门、社会保险机构以及负责管理“社会性给付”的机构应当对司法援助办事处给予协助，不得以保守职业秘密为理由对抗与拒绝提供情况，司法援助办事处可以听取任何意见说明。 [12](P1408)与法国相比，我国的“是否准许由人民法院审查决定”的作法偏重职权介入，忽视程序主体的参与和意见表达，与司法的多方参与性原理的要求难以契合。 司法权的中立性质要求案件裁判权的运行必须与争议双方保持相等的距离。作为案件裁判权的人格化代表，法院必须做到与利益无牵涉，凡法院与案件当事人之间存在利益牵涉时，须建立一种当事人可以表达不同意见的救济机制。或多或少带有国家规费性质的诉讼费用的征收，使得法院的经费部分的直接或间接的来源于诉讼费用。所以，关于民事诉讼救助的裁判结论必须允许相关方拥有一定的救济手段。在法国，对司法援助办事处、其科室以及主任做出的决定，按照不同情形，可以向争议涉及的法院的院长（或其代表）提出申诉。法院院长在接受提出的申诉之后自行做出决定，对此决定不得再行提出不服申请。对司法援助办事处的决定提出不服申请的期间为1个月，自向当事人通知该决定之日起计算。公共权力机关对有关司法援助的决定提出不服申请的途径比较广泛，也没有“理由”上的限制。 [13](P1410)在德国，准许诉讼救助而未确定每月应付份额，也未确定从财产中应支付的款额者，国库可以对之提起抗告。这种抗告，只在当事人按其个人情况和经济状况应该支付时，予以支持。裁判宣誓满三个月后，不得提起抗告。其他情形，可以抗告。抗告程序的费用不予偿付。 [14](P30-32)在日本，对于民事诉讼救助的决定，可以即时抗告，这种抗告应当从告知裁判之日起一周不变期内提起。与法国有“申诉”、德国和日本有“抗告”等独立的救济机制不同，我国没有对民事诉讼救助的处理结果不服的独立救济机制，因为“当事人不得单独就人民关于诉讼费用的决定提出上诉”。 5、裁判撤销方面：制度设置大部缺位，忽视对权利滥用的防止。 贯彻诉讼平等原则、防止权利滥用和保护弱势群体是民事诉讼救助助制度必须予以同时追求的三项基本价值，不可偏废其中任何一者，顾此失彼、因此废彼都是不可接受的。因此，各国在构建民事诉讼救助制度保护弱势群体的同时，也构建民事诉讼救助撤销制度以防止申请者滥用诉讼权利和民事诉讼救助制度因设计不当而背离诉讼平等原则。在法国，有以下三种情形时可以宣告撤回诉讼援助：（1）接受救助的受益人恢复较好经济状况；（2）获得诉讼救助的人采取了欺诈手段；（3）获得诉讼救助的原告提起的诉讼程序被认定是为了推迟诉讼之目的或者滥诉行为。任何有利益关系的人均可以请求撤回诉讼救助，也可以依职权撤回诉讼救助。撤回诉讼救助，可以是全部撤回，也可以是一部撤回。撤回诉讼救助由原来做出决定的办事处进行宣告。撤回诉讼救助的决定一经做出，在其确定的范围内，使原来获得诉讼救助的人得到免除的税金、酬金与酬劳费均成为可以追索的费用。实践中，撤回诉讼救助的情况非常少见。 [15](P1419)在德国，有下列情况时，法院可以撤销对诉讼救助的准许：（1）当事人对诉讼案情作不正当的陈述，虚构为取得诉讼救助所必要的条件；（2）当事人故意或因重大过失对于他的个人情况和经济情况作不正当的说明，或者法院在做出改变应缴付的款额的裁判时，当事人未应法院的要求就其个人情况和经济情况有无变化做出说明；（3）没有提出为诉讼救助所必要的有关个人的或经济的条件，但自判决确定后或诉讼因其他原因而终结后已满四年者，不得再撤销；（4）当事人已经超过3个月都没有付清他每月应付份额或应付的其他款额。 [16](P32)在日本，在判明受诉讼救助裁定的人欠缺民事司法救助的法定要件或已经欠缺该要件时，存有诉讼记录的法院，根据利害关系人的申请或依职权，可以随时以裁定撤销诉讼救助的裁定，并命令其支付缓期支付的费用。在我国，《最高人民法院关于对经济困难的当事人提供司法救助的规定》第9条规定：当事人骗取司法救助的，人民法院应当责令其补交诉讼费用，拒不补交的，以妨害诉讼行为论处。该条文可以彰显最高人民法院设计民事诉讼救助撤销制度的可贵努力，但在适用情形、具体操作程序等方面依然存在明显的缺憾，容易导致不符合申请条件的申请者获得了诉讼救助，不利于对滥用权利的防止和对诉讼平等原则的贯彻。 三 我国民事诉讼救助制度存在上述的问题，源于多种原因的促成和综合作用，主要原因可归纳为如下几个方面：（1）作为我国现行民事诉讼救助制度的主要法律渊源，《民事诉讼法》和《人民法院诉讼收费办法》施行于二十世纪八十年代的末期和九十年代的初期，当时我国的市场经济处于初步建立阶段。作为法制建设的经济基点，当时处于初步建立阶段的市场经济与现今处于逐步完善阶段的市场经济相比，存在相当明显的差距。当时的社会生活虽然正在酝酿着复杂的变化，但尚未充分的发挥出来，对法制的需求远未真正达到渴求状态，立法者对于法律制度对经济建设的所可能发挥的正作用尚未充分意识到，“宜粗不宜细”的立法政策被奉为圭臬。所以，在这一背景下出台的法律无一例外的具有“条文较少，内容粗疏”的印痕。（2）肇始于二十世纪八十年代中后期的民事审判方式改革，使得我国的民事诉讼构造开始了由“超职权主义”向“带有当事人主义色彩的职权主义”的转换。从今天的视角来审视，我们必须承认，这一转换过程是十分缓慢和艰难的。在1990年代前后，裁判者的职权探知依然是诉讼活动的主角，程序主体的参与和意见表达依然总体上处于“无人理睬”的境遇。于是，在民事诉讼救助审查裁判方面，忽视程序主体的参与和意见表达、缺乏不服处理结果的救济机制则成为“理所当然”之事情。（3）1990年代前后，经过若干年的“普法”努力，社会公众的权利意识开始得到张扬，走向权利的时代仿佛已经到来，“要充分的行使自己的权利”被全社会所鼓吹。如此一味的鼓吹和权利行使的相对性被遗忘，使得滥用权利的可能性大大增加，“防止权利滥用”和“鼓励权利行使”没能齐头并进，且前者长期被忽视，当时很难进入立法的考量范围之内。因此，民事诉讼救助制度在申请要件和裁判撤销方面存在前述之问题便不足引以为怪。（4）“在我国，是裁判费用而不是国家经费支持着法院运作，这是一个在全国范围内能普遍成立的结论。” [17]](P138)1990年代前后，正如火如荼的进行着审判方式改革，并试图在社会生活中扮演积极且重要的角色的人民法院带有明显的利益诉求，尤其是物质方面的利益诉求。民事诉讼救助制度的抽象规定在一定程度上迎合了人民法院的主动需求。但抽象的规定意味着在民事诉讼救助方面人民法院可以拥有更大的且没有有效之约束的自由裁量权，人民法院整体上倾向驳回民事诉讼救助申请，而不是整体上倾向于准许民事诉讼救助申请。 从立法和制度设计的角度出发，改进我国的民事诉讼救助制度应当从如下几个方面着手：第一，借《民事诉讼法》修改之机会，提升民事诉讼救助制度的法律渊源的位阶。从立法主体和立法权限看，最高人民法院关于民事诉讼救助制度的相关司法解释明显具有“违法解释”的性质。最高人民法院如此的违法解释行为虽在一定程度上是不得已而为之，但这种行为很容易弱蚀对国家权力分立原则的坚持，很容易抵消追求司法独立所艰难取得的成果。因为国家权力分立原则要求最高人民法院必须以其自身职权行为在合法性方面的无可职责为其追求司法独立的必要条件，应做到“已所不欲，勿施于人”。否则，就无法在排除其他国家机关、社会团体、政党和个人干扰司法独立时做到理直气壮。此外，民事诉讼救助制度的法律渊源过分依赖司法解释，还会产生一个更为严重的后果。即由于司法解释已经被普遍认为是正式立法的补充，司法解释的庞杂很容易导致正式立法成为补充而司法解释成为一般规范，进而造成正式立法与社会现实生活的脱节与疏远，引导人们对司法解释更为关注，漠视或搁置正式立法。现在，《民事诉讼法》的修改已经被列入本届全国人大的立法规划之中。我们应借此机会，实现民事诉讼救助制度的法律渊源的归位，以正式法律的形式予以规定该制度。第二，将民事诉讼救助的申请主体扩展到自然人和事业单位法人以外的其他法人和社会组织。在立法技术上，将申请主体区分为“自然人”和“团体组织”，将团体组织区分为“非营利团体组织”和“营利性团体组织”，从而在“营利性团体组织”申请民事诉讼救助应符合的要件方面规定的更为严格一些，如必须符合“难以支付职工工资”等一定的特殊情形。第三，以“抽象标准”和“具体标准”想结合的方式规定申请民事诉讼救助的经济要件，借鉴日本的作法补充规定申请民事诉讼救助的案件要件。宜将“抽象标准”表述为：（1）无力支付诉讼费用；（2）或者因为支付诉讼费用而发生生活或生产困难；（3）或者因为支付诉讼费用而可能发生生活或生产困难。所谓“具体标准”是指“生活或生产困难”的标准由法律授权省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域经济发展状况确定。以“抽象标准”和“具体标准”想结合的方式规定申请民事诉讼救助的经济要件，一方面可以使“抽象标准”尽可能的具有可操作性，另一方面又可以使关于申请民事诉讼救助的经济要件的规定符合我国幅员辽阔、经济发展不平衡、各地情况不划一的现实情况。关于申请民事诉讼救助的案件要件，法国的作法过于宽松，德国的作法过于严格，日本的作法值得借鉴。我国宜将申请民事诉讼救助的案件要件补充规定为“申请人并非没有胜诉希望”。第四，宜明确规定人民法院就民事诉讼救助的申请作出裁判前应听取各方的意见，必要时，人民法院可依职权进行证据调查和情况核实；人民法院作出处理结果须采取“裁定”的形式，相关方对裁定不服可以上诉，检察机关作为国家的法律监督机关，对准许民事诉讼救助的裁定不服，可以抗诉；针对此类裁定的上诉和抗诉的期限、裁判程序应与针对“现行法律规定的可以上诉的裁定”的上诉的期限和裁判程序保持一致。第五，增加规定民事诉讼救助撤销制度。可以撤销的情形宜原则上规定为：（1）申请人以欺诈、威胁的方式获得诉讼求助的；（2）申请人的经济状况在诉讼进行的同时恢复的。应允许任何有利害关系的人都可以提出撤销申请，检察机关作为国家的法律监督机关，有权提出撤销申请。民事诉讼救助可以一部撤销，也可以全部撤销。 Abstract: The setting and the reform of the system of civil procedural salvation materialize the safeguarding function of civil procedural fee chiefly, aren’t opposite to the principle that the parties should be treated equally in civil proceeding and don’t ostracize the disciplinary function of civil procedural fee. In the view of comparative law, the system of civil procedural salvation in existence in our country regards the fact that there are many patterns to carry out this system as its distinct character. It should make better in following five aspects: sources of law, applicant, requisite of application, examination and judgment and the withdrawal of judgment. Key Words: civil procedural salvation; safeguard; discipline | |
| 【出处】 《河南大学学报》，2006年第1期。 | |
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【参考文献】 （作者单位：中国人民大学法学院） |